Equidad territorial en Medellín - la Empresa de Desarrollo Urbano EDU como motor de la transformación urbana

Editores
Jesús M. Navarrete Heredia
Margarita María Ángel Bernal
Michael G. Donovan
EQUIDAD TERRITORIAL
EN MEDELLÍN
La Empresa de Desarrollo Urbano, EDU,
como motor de la transformación urbana

Equidad territorial en Medellín
La Empresa de Desarrollo Urbano, EDU, como motor de la
transformación urbana
Dirección
Gerente General Empresa de Desarrollo Urbano EDU
Coordinación
Leison Romaña Romaña, director Comunicaciones EDU
Martha Cecilia Caballero Jerez
Edición de textos y corrección de estilo
Juan Esteban Agudelo Restrepo
Diana Carolina Mejía Chaverra
Dirección de arte
Mesa Editores
Cuidado de la edición
Adriana Sanín
Asistentes de edición
Catalina del Mar Rendón, Paula Hoyos
Diseño gráfico
Miguel Mesa, Mesa Editores / www.mesaeditores.blogspot.com
Masif Asuntos de Diseño / www.ilovemasif.com
Fotografía
Alejandro Arango
Julián Castro
Archivo fotográfico EDU
Alfonso Posada (Fotografía portada)
Edición de mapas
Rodrigo Toledo y Juan Manuel Narváez
Edición de gráficos
Juan David Urrea
Impresión
Panamericana Formas e Impresos SA
ISBN
978-958-58330-0-5
Tiro
1.500 ejemplares
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Medellín, Colombia
© EDU Empresa de Desarrollo Urbano
© Alcaldía de Medellín, 2014
© BID Banco Interamericano de Desarrollo
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previo de la Empresa de Desarrollo Urbano, EDU y del Banco
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conformidad con lo dispuesto en la Ley 23 de 1982.

Equipo técnico EDU
John Octavio Ortiz Lopera, Carlos Ignacio Uribe Tirado, María Elena
Mora Isaza, Gloria González Zapata, Gloria López Lopera, Óscar
Montoya González, Silvia Gómez, Julián Gómez, César Bohórquez,
Carlos González, Juan Andrés Muñoz Airey, Sergio Zuluaga Díaz,
Laura Mesa Tamayo y Julián Andrés Alzate Echeverri.
Consultores BID
Catalina Ortiz Arciniegas, Profesora Asociada, Escuela de
Planeación Urbano-Regional, Facultad de Arquitectura,
Universidad Nacional de Colombia - Sede Medellín; Luisa
Fernanda Botero Arbeláez, Arquitecta, consultora en temas de
Planeación Urbana; Laure Leibler, Geógrafa y Socióloga, Candidata
a Doctorado en temas de Desarrollo Urbano Transporte y Control
Territorial.
Biografías editores
Jesús M. Navarrete Heredia
Es especialista senior en Vivienda y Desarrollo Urbano de la
División de Gestión Fiscal y Municipal del Banco Interamericano
de Desarrollo, BID, actualmente con base en la oficina de
representación en Bogotá, Colombia, donde es responsable del
diseño, ejecución y evaluación de las operaciones del Banco en
los temas urbanos y de vivienda y el diálogo con las autoridades
sectoriales del país. Graduado en Arquitectura de la Universidad
Nacional Autónoma de México, UNAM, tiene una maestría en
Arquitectura de la Universidad McGill en Canadá y un doctorado
en Planeación del Desarrollo Urbano de la University College
London en Inglaterra. Antes de integrarse al BID, fue investigador
y profesor adjunto en el Minimum Cost Housing Center de la
Universidad McGill, y enseñó en el Development Planning Unit de
la University College London. Cuenta con experiencia profesional
en numerosos países incluyendo China, India, México, Brasil,
Colombia, Republica Dominicana y otros países de América
Central. (jesusn@iadb.org)
Es la gerente general de la Empresa de Desarrollo Urbano, EDU,
donde lidera la consolidación de esta entidad en su misión de
garantizar bienestar mediante la transformación integral del
hábitat en favor de la gente. Es Ingeniera Civil de la Universidad
de Medellín y especialista en Alta Gerencia con énfasis en calidad
de la Universidad de Antioquia. Fue secretaria de Infraestructura
Física para la Integración y Desarrollo de Antioquia, gerente
de megaproyectos viales de este departamento. En el Metro de
Medellín se desempeñó como gerente general (e), gerente de
operaciones y mantenimiento, directora de control interno. Ha
sido docente y conferencista en temas de movilidad, valorización
y urbanismo países de Iberoamérica y Europa, asesora para el
Plan de Implementación del Metro de Lima. Recibió el Premio
internacional de CEMEFI y de Fórum EMPRESA para la firma
SYTECSA, como una de las empresas socialmente responsables de
Latinoamérica, otorgado en México. (margarita.angel@edu.gov.co)
Michael G. Donovan
Es investigador y planeador urbano. Trabaja en el Banco
Interamericano de Desarrollo en la División de Gestión Fiscal y
Municipal. Actualmente se desempeña como especialista senior
en Vivienda y Desarrollo Urbano, y se encarga del diseño de
proyectos urbanos, ejecución y evaluación. Anteriormente fue
investigador urbano en la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económico, OCDE, donde fue coautor de 15 libros que
incluyen estudios metropolitanos de Ciudad del Cabo, Chicago,
Ciudad Juárez, Copenhague, Johannesburgo, Toronto y Venecia/
Treviso. Además, diseñó nuevas estrategias de asistencia externa
en el Departamento de Política y Planeación de la Agencia de
los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID,
Administración de Obama). Las investigaciones aplicadas del
Dr. Donovan han sido financiadas por la Comisión Fulbright de
Colombia, Lincoln Institute of Land Policy, National Science
Foundation, Harvard Law School, American Planning Association
y el Departamento de Estado de los Estados Unidos. Realizó su
doctorado en Planeación Urbana y Regional de la University of
California, Berkeley y su maestría en el M.I.T. (mdonovan@iadb.org)

ÍNDICE
Presentaciones
Introducción
1. Reflexiones sobre la equidad territorial: de la concepción
a la acción
2. Medellín: ¿hacia la construcción de un modelo de
estrategias para la equidad territorial?
3. Empresa de Desarrollo Urbano, EDU: el operador de las
grandes transformaciones en Medellín
06
08
12
30
60

234
238
4. Proyectos estratégicos vistos desde la perspectiva
de la equidad territorial
5. Conclusiones: “CERRANDO BRECHAS”
6. Dossier de obras
7. Reconocimientos
8. Entrevistas
9. Bibliografía
76
130
134
232

EQUIDAD TERRITORIAL EN MEDELLÍN
Presentación
libro edu
Transformar integralmente el hábitat para el bienestar de la
gente, con innovación y responsabilidad social, es una de-
finición que abarca muy bien lo que es hoy la Empresa de
Desarrollo Urbano, EDU.
Su gestión, derivada de la premisa de construir sobre lo
construido, inspira este libro y permite dar a conocer de for-
ma sencilla qué es la equidad territorial y cómo se desarrolla
desde esta empresa.
Sin duda alguna, la Empresa de Desarrollo Urbano, desde
sus inicios, ha sido protagonista de la metamorfosis de Me-
dellín. Gracias a la ejecución de más de 334 obras de infraes-
tructura, para lo cual ha administrado recursos de la ciudad
por más de 1.3 billones de pesos (US650 millones), la EDU
ha logrado transformaciones no solo territoriales, sino per-
sonales y comunitarias mediante un acompañamiento social
basado en los pilares de vida, equidad, desarrollo económico,
sostenibilidad e institucionalidad, buen gobierno y sociedad
participante.
En este libro veremos también cómo bajo la estrategia del
Urbanismo Pedagógico, se propicia desde el Estado la arti-
culación interinstitucional con la comunidad, la empresa y la
universidad, de tal manera que los cambios generados en los
territorios sean integrales, atendiendo no solo a lo estructu-
ral, sino también a las personas, comunidades y negocios,
entendiendo sus problemas, necesidades y expectativas. Es-
tos procesos generan cambios positivos en las comunidades
y las ayudan a convivir, cuidar, sostener y disfrutar el hábitat.
En otras palabras, esta estrategia renueva territorios, renue-
va a la gente y renueva sus negocios.
La solidez y la credibilidad de la EDU, acompañadas de su
experiencia en la construcción colectiva de ciudad y ciudada-
nía, han contribuido de manera significativa a reconocimien-
tos globales que ha recibido Medellín como la Ciudad más
innovadora del mundo y una de las más resilientes, ejemplo
de transformación urbana con inclusión y equidad.
Su gestión, su administración transparente de los recursos,
su diseño, su planeación de las obras y la transversalización
del acompañamiento social, le han permitido a la Alcaldía
de Medellín contar con una institución moderna que apoya
decididamente los planes de desarrollo de la ciudad.
Las obras de transformación urbana y social que ha ejecutado
la Administración Municipal por intermedio de la EDU en los
recientes años, han renovado nuestra faz ante el mundo y han
convertido a Medellín en orgullo e ícono del país, avanzando
así en la ruta de convertirnos en una ciudad para la vida.
Quiero agradecer especialmente al Banco Interamericano de
Desarrollo, BID, por su acompañamiento en la construcción
de este libro. Un modelo como el de la EDU combate la pobre-
za que ofende y convoca e inspira a muchas otras ciudades y
ciudadanos del mundo a ser ejemplo de experiencias exitosas
como la de Medellín, ciudad innovadora, resiliente y sostenible.
Aníbal Gaviria Correa
Alcalde de Medellín
06
>

Presentación
La experiencia de Medellín ilustra un nuevo modelo de trans-
formación urbana y ciudadana que se ha convertido en fuen-
te de inspiración para muchas ciudades en la región. El in-
terés por conocer las claves del modelo de Medellín se ha
extendido en América Latina por los resultados concretos
obtenidos en temas cruciales como la reducción considera-
ble de las tasas de criminalidad, la mejora de los indicadores
de calidad de vida y la creciente confianza ciudadana en la
administración pública. De especial interés es la experiencia
que ofrece Medellín en relación a la capacidad de desarrollar
estrategias viables y efectivas que contribuyen a mejorar la
equidad en el territorio. A la luz de tan significativa experien-
cia, la pregunta central que surge es: ¿Cómo se ha gestado
una transformación urbana como la de Medellín, que ha sido
capaz de generar mayor equidad territorial y con ello, ofrecer
mejores condiciones de vida a sus pobladores?
A través de la revisión de la praxis en el diseño e implemen-
tación de los planes y proyectos que han contribuido a la
transformación de la ciudad, la presente publicación busca
contribuir a mejorar la comprensión de dichos procesos y
su posible replicabilidad en otros contextos. Con tal obje-
tivo, el libro incluye un análisis descriptivo de las obras ur-
banas acometidas durante los últimos diez años, así como
un análisis de las metodologías innovadoras desarrolladas
para proveer equipamientos urbanos de calidad, mejorar ba-
rrios y recuperar los espacios urbanos. También se examina
el andamiaje institucional y financiero que ha hecho posible
su puesta en práctica, especialmente el rol de instituciones
públicas tales como la Empresa de Desarrollo Urbano (EDU).
La EDU ha demostrado tener la capacidad para articular de
forma efectiva procesos participativos con las comunidades
beneficiarias, así como para facilitar la coordinación entre
diferentes actores urbanos con instituciones gubernamenta-
les y el sector privado.
A lo largo de cuatro capítulos, este libro examina la formula-
ción y la implementación de los instrumentos que han con-
tribuido a generar mayor equidad territorial en Medellín. Se
trata de un libro de consulta, pensado como un instrumento
útil para profesionales del urbanismo, autoridades de go-
bierno y dirigentes comunitarios.
El Departamento de Instituciones para el Desarrollo (IFD, por
sus siglas en inglés) del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) confía en que este libro promueva una discusión amplia
sobre el tema de equidad urbana y que dé origen a otras inicia-
tivas innovadoras relacionadas con la gestión urbana. La pu-
blicación del libro se enmarca dentro de nuestra misión, que
incluye el compartir investigaciones y brindar asesoría y asis-
tencia técnica para llevar los beneficios de la urbanización a los
ciudadanos de la Región.
Constituye para mí un verdadero placer presentar este libro a
todos aquellos interesados en el desarrollo urbano de América
Latina. Espero que los instrumentos y propuestas que aquí se
ofrecen ayuden a lograr ciudades más equitativas en nuestra
Región. El BID se encuentra preparado para asumir este reto
y para apoyar a gobiernos, empresas y familias en sus intentos
por mejorar condiciones urbanas.
Ana María Rodríguez Ortiz
Gerente del Departamento de Instituciones para el Desarrollo
Banco Interamericano de Desarrollo
07
<

Aunque en la actualidad existen en el
mundo aproximadamente 4 mil ciuda-
des con más de 100 mil habitantes, tan
solo un pequeño número de estas lo-
gran convertirse en marcos de referen-
cia internacional gracias a una profun-
da transformación urbana que impacta
positivamente la calidad de vida de sus
habitantes.
Los casos más citados suelen ser Co-
penhague y Barcelona, en Europa;
Portland, en Estados Unidos; Singapur,
en Asia; y Curitiba, en Brasil. Reciente-
mente, Medellín, Colombia, entró a for-
mar parte de este reducido grupo. Con
un periodo de transformación basado
en una visión estratégica de desarrollo
sostenido a lo largo de la reciente déca-
da, Medellín pasó de ser el referente de
una ciudad castigada por el círculo vi-
cioso de la violencia, a ser considerada
como un auténtico laboratorio de inno-
vación y transformación urbana.
A partir de una aspiración de cambio li-
gada a las necesidades de sus habitan-
tes, la ciudad emprendió un ambicioso
plan de reforma social basado, primor-
dialmente, en una reconstrucción ur-
banística1
, que ha incluido, entre otras
iniciativas, la implantación de la red de
inclusión social, la recuperación del es-
pacio público, el mejoramiento integral
de los barrios periféricos, la renovación
urbana en zonas céntricas y la amplia-
ción del sistema de transporte; todo con
base en la transparencia y el empode-
ramiento comunitario.
El Modelo Medellín, desarrollado a lo
largo de sucesivas y sintonizadas admi-
nistraciones municipales, está presente
en el discurso de urbanistas, políticos y
académicos, generando interés no solo
en el “qué se ha hecho” para lograr una
transformación tan significativa, sino
también en el “cómo se ha hecho”. Tal
es ese interés que ha despertado Mede-
llín en la comunidad internacional, que
la ciudad recibe anualmente la visita
de más de 100 delegaciones de lugares
tan distantes y disímiles entre sí como
China y Chile. El séptimo Foro Urbano
Mundial que será realizado en la ciudad
en abril del 2014, y que traerá consigo
1 . Bohigas, O. (2007) “Cambios en Medellín”, El País
de Cataluña, 6 de Septiembre. http://elpais.com/
diario/2007/09/06/catalunya/1189040845_850215.
html.
un elevado número de delegaciones y
expertos internacionales, servirá para
reflexionar en torno a las lecciones que
se pueden extraer del Modelo Medellín
de cara al mundo y sobre los límites de
su transferibilidad a otras ciudades.
Este libro pretende arrojar luz sobre
cómo ha funcionado el Modelo Medellín
en la práctica. Asimismo, es un esfuer-
zo por identificar las contribuciones es-
pecíficas de este modelo en pro de una
estrategia viable de equidad urbana. Con
este objetivo, el libro explora las inter-
venciones urbanas más significativas
realizadas en la ciudad desde la pers-
pectiva del principio de equidad territo-
rial, entendida como un conjunto estruc-
turado de acciones sobre el espacio para
movilizar recursos y potenicialidades,
con el fin de reducur las desigualdades
sociales y espaciales. Además, examina
los procesos de planeación detrás de di-
chas iniciativas, y analiza la intervención
sobre la estructura territorial mediante
la concurrencia de planes y proyectos.
Finalmente, señala el rol que han des-
empeñado las instituciones públicas en
el Modelo Medellín.
Introducción
Transformando ciudad con equidad
Detrás del Modelo Medellín
08
>

Sin duda, no se trata del primer texto
sobre la transformación urbana de Me-
dellín. Los planes y proyectos urbanos
considerados clave en la transforma-
ción de la ciudad y la mejora en las con-
diciones de vida de sus habitantes han
sido presentados en numerosos libros
y publicaciones. Sin embargo, este libro
se diferencia de otros estudios en tres
aspectos fundamentales:
En primer lugar, intenta hacer un análi-
sis sistemático del Modelo Medellín en la
manera que articula diversos principios
para promover la equidad territorial,
describiendo no solo las grandes obras
acometidas, sino también el proceso de
planeación detrás de las mismas. Para
ello se utilizan cuatro criterios de análi-
sis, a saber: la acción a través del espa-
cio e integración territorial; la inclusión
política y participación de diversos gru-
pos sociales en la toma de decisiones; la
financiación garantizada en la prioriza-
ción de la inversión hacia grupos vulne-
rables y áreas deficitarias; y la coordina-
ción institucional para una redistribución
maximizada y eficiente.
En segundo lugar, el análisis presen-
tado no considera el Modelo Medellín
como una estrategia urbana estática,
sino como una estrategia progresiva
que se construye en la práctica al in-
corporar las lecciones y aprendizajes de
experiencias pasadas. En este sentido,
el Modelo Medellín ha evolucionado en
complejidad incorporando en su forma
actual conceptos urbanos tales como la
sostenibilidad y la corresponsabilidad
hacia los bienes y procesos públicos.
Para entender este proceso, el análisis
se enfoca en los planes y proyectos rea-
lizados en el periodo 2004–2014 guiados
por los principios del Urbanismo Social
que sustentó al Modelo Medellín en sus
inicios, y los lineamientos del Urbanis-
mo Cívico-Pedagógico que caracteriza
al Modelo en su etapa presente.
En tercer lugar, las teorías que se uti-
lizan para este trabajo toman como
punto de partida la equidad social, no
la seguridad ciudadana, como ha sido
común en libros anteriores, incluyendo
aquellos producidos por el Banco Inte-
ramericano de Desarrollo, BID2
. Aun-
que el enfoque de seguridad tiene una
relevancia indiscutible y ha sido central
en la transformación urbana y ciuda-
dana de la ciudad3
, generando un gran
número de lecciones aprendidas, este
2 .El BID tradicionalmente ha enfocado su trabajo y
análisis de Medellín en temas de seguridad ciuda-
dana. Entre 1997 y 2007, el Banco Interamericano
de Desarrollo financió el Programa de Apoyo a la
Convivencia y Seguridad Ciudadana (CO-0213) en
Medellín que apoyó incorporar la política de con-
vivencia y seguridad ciudadana en los Planes de
Desarrollo del municipio de Medellín. El enfoque
de Medellín fue analizado en dos libros copubli-
cados por el BID, Laboratorio Medellín. Catálogo
de 10 prácticas vivas (Alcaldía de Medellín, BID,
UN-Hábitat, 2011) y Medellín: Transformación de
una ciudad (Alcaldía de Medellín y BID, 2011). Estas
publicaciones están disponible en el Internet. Para
Medellín: Transformación de una ciudad, véase www.
eafit.edu.co/centros/urb-am/Documents/libro.pdf y
para Laboratorio Medellín. Catálogo de 10 prácti-
cas vivas véase www.acimedellin.org/Portals/0/do-
cumentos/LibroLabMedellin.pdf (español) y www.
acimedellin.org/Portals/0/documentos/MedellinLa-
bEN.pdf (inglés).
3 . Medellín ha reducido su tasa de homicidios a una
décima parte de sus niveles en 1991 (de 381 homi-
cidios por cada 100.000 habitantes en 1991 a 38
por cada 100.000 habitantes hoy en día). Fuente:
Secretaría de Gobierno de la Alcaldía de Medellín
y Medellín Cómo Vamos (varios años).
09
<

libro plantea que el Modelo Medellín
no solo tiene validez para ciudades con
problemas de violencia, sino también
para todas las ciudades que padecen
segregación, pobreza urbana, escasez
de espacios y servicios públicos de cali-
dad en todos los sectores.
El presente libro, sin embargo, no bus-
ca ser un ejercicio académico riguroso,
sino más bien una revisión de la praxis
en el diseño e implementación de los pla-
nes y proyectos que han contribuido a la
transformación urbana y ciudadana de la
ciudad. El análisis se enfoca en los pro-
yectos más representativos que han lo-
grado ofrecer mejores redes de servicios,
espacios públicos más seguros, equipa-
mientos sociales de mejor calidad y los
procesos de planeación y gestión que
han logrado un mayor empoderamiento
los ciudadanos. En suma, se examinan
aquellos proyectos que han logrado ge-
nerar mejores condiciones de vida y ma-
yor equidad territorial en la ciudad.
Las lecciones aprendidas en Medellín,
y que se ofrecen en este libro, son muy
relevantes para América Latina y el Ca-
ribe en relación con sus actuales retos
de desarrollo. Siendo esta región una de
las más urbanizadas del mundo, actual-
mente amplios sectores de la población
continúan atrapados en círculos viciosos
de pobreza e inequidad, cuyo resultado
son ciudades divididas social y espacial-
mente, restringiendo las oportunidades
que ofrece la urbanización.
En efecto, las ciudades latinoamerica-
nas se caracterizan por una gama de
inequidades, y no solo en los sistemas
y redes de servicios urbanos tales como
transporte, vivienda, servicios públicos,
sino también en niveles de participa-
ción política y cultural. No obstante los
avances en materia económica que ha
registrado la región en la reciente dé-
cada, las condiciones de desigualdad
en numerosos países continúan pro-
fundizándose. El proceso continuo de
la formación de nuevas ‘villas miseria’,
‘favelas’ y ‘ranchos, de las ciudades la-
tinoamericanas son la más viva eviden-
cia de que la equidad urbana continúa
siendo uno de los más importantes re-
tos del presente siglo.
Para enfrentar estos problemas a largo
plazo, la experiencia del Modelo Mede-
llín sustraída por este libro plantea que
es necesario reforzar el papel de la pla-
neación, del análisis urbano y, sobre
todo, de la innovación institucional. El
Modelo Medellín muestra cómo, más
allá de la voluntad política y de las es-
trategias innovadoras, son necesarias
entidades operativas capaces de tradu-
cir dichas estrategias en realidades.
Aunque estamos lejos de un renacimien-
to de la planeación urbana en América
Latina, podemos destacar el trabajo inno-
vador de la Empresa de Desarrollo Urba-
no, EDU, de Medellín, así como de otras
instituciones autónomas de urbanismo
como el Instituto de Pesquisa e Planejamen-
to Urbano de Curitiba, IPPUC, y los Institu-
tos Municipales de Planeación, IMPs, que
tienen más de 50 ciudades mexicanas.
Los logros alcanzados en Medellín de-
muestran la importancia de contar con
entidades descentralizadas, relativa-
mente autónomas e integradas por equi-
pos interdisciplinarios para que lleven a
la práctica estrategias que contribuyen a
convertir la aspiración a una mayor equi-
dad urbana en acciones operativas en el
territorio.
Estructura del Libro
El libro está estructurado en cuatro ca-
pítulos y un dossier de proyectos que
incluye fotografías de más de treinta
obras realizadas en los recientes 10
años. Así, el libro es una respuesta a la
pregunta central que ha guiado el tra-
bajo investigador: “¿Cómo ha construi-
do Medellín su estrategia para alcanzar
la equidad territorial a partir de sus pla-
nes y proyectos?”
Capítulo 1. “Reflexiones sobre la equi-
dad territorial: de la concepción a la
acción”: en este capítulo se plantea
la necesidad de prestar una renovada
atención a la equidad como uno de los
pilares de una nueva agenda para el
desarrollo y la planeación urbana. En
él también se revisa la literatura sobre
la justicia social, derecho a la ciudad,
la planeación pro-equidad y la equidad
territorial. También se describe cómo
se pueden evaluar políticas públicas
que favorezcan la equidad territorial.
El capítulo, además, muestra que la
planeación con equidad constituye una
oportunidad para las ciudades, y, en
particular, para las ciudades latinoa-
mericanas, que se caracterizan por
enormes desigualdades en los esque-
010
>

mas de movilidad, del acceso a la in-
fraestructura pública, y en la calidad de
los servicios urbanos.
Capítulo 2. “Medellín: ¿hacia la cons-
trucción de estrategias territoriales
para la equidad?”: este capítulo esboza
la estructura institucional y legal que
soporta la actuación del municipio de
Medellín. Se divide en tres partes: la
primera, se ocupa de los antecedentes
del sistema de planificación Colombia-
no; la segunda, describe las caracterís-
ticas socio-espaciales más relevantes a
la hora de abordar una estrategia para
la equidad territorial y la tercera, des-
cribe la arquitectura institucional del
municipio de Medellín que da soporte a
los planes territoriales y a los proyectos
urbanísticos que han permitido la ac-
tual transformación de la ciudad.
Capítulo 3. “Empresa de Desarrollo Ur-
bano, EDU: el operador de las transfor-
maciones en Medellín”: este capítulo se
centra en explicar el papel protagónico
y el modelo de actuación de esta enti-
dad, operador urbano de la Alcaldía de
Medellín, como el ente descentralizado
que ha liderado la transformación ur-
banística de la ciudad con la premisa de
generar calidad de vida y equidad para
la gente. Además, allí se recogen plan-
teamientos de líderes de opinión de la
ciudad acerca de su visión sobre este
rol de la EDU.
Capítulo 4. “Proyectos emblemáticos
de regeneración territorial”: este ca-
pítulo examina en qué medida en Me-
dellín se ha realizado una intervención
hacia la equidad territorial a través de
un análisis de varios proyectos estra-
tégicos desarrollados a partir de 2004.
Los proyectos son analizados con base
en cuatro criterios: la cooperación inte-
rinstitucional, la financiación, la parti-
cipación y la transformación territorial.
Usando información recogida de los
proyectos, mapas y estadísticas de Me-
dellín, se analizan dos modalidades de
proyectos, cada uno con dos tipologías:
(i) los proyectos integrales, los de me-
joramiento y los de renovación y (ii) pro-
yectos sectoriales, p. ej. los de espacio
público y de los equipamientos.
Conclusiones:”Cerrando Brechas”: Aquí
se reflexiona sobre los logros alcan-
zados por el Modelo Medellín, las lec-
ciones que el mismo ofrece y examina
su transferibilidad a otros contextos.
Además, identifica algunos de los retos
pendientes para su desarrollo efectivo.
Finalmente, el Dossier de proyectos y
entrevistas ofrece una historia fotográ-
fica de más de treinta obras que han
liderado la Empresa de Desarrollo Ur-
bano en los recientes 10 años. También,
captura las perspectivas de alcaldes de
Medellín, directores de la EDU y ciuda-
danos sobre la experiencia de la trans-
formación urbana de la ciudad.
Envoi
Este libro ejemplifica la colaboración de
un gran número de actores interesados
y dedicados a entender la metamorfo-
sis de Medellín y su aplicabilidad para
confrontar la desigualdad en América
Latina. Forma parte de una serie de ac-
tividades y productos que lleva a cabo
la Alcaldía de Medellín por medio de
la Empresa de Desarrollo Urbano y el
Banco Interamericano de Desarrollo a
través de su División de Gestión Fiscal
y Municipal del Departamento de Ins-
tituciones para el Desarrollo. Para este
libro se realizaron numerosas sesiones
de trabajo entre los equipos técnicos
de ambas instituciones, en donde se
intercambiaron y discutieron las inter-
venciones urbanas que han hecho po-
sible la transformación de la ciudad.
Estas discusiones se complementaron
con entrevistas individuales con fun-
cionarios y exfuncionarios, líderes co-
munitarios y ciudadanos involucrados
directamente en el proceso de transfor-
mación. El libro presenta los resultados
de ese trabajo. Agradecemos a quienes
han contribuido con su esfuerzo y dedi-
cación a hacer posible esta publicación.
011
<

CAPÍTULO
01
012
>

1. Reflexiones sobre la equidad
territorial: de la concepción
a la acción
Catalina Ortiz Arciniegas,
Jesús Navarrete
y Michael G. Donovan
013
<

En tiempos en los que el mayor desafío
de la humanidad es lograr la sostenibi-
lidad de los procesos de urbanización,
es imperativo definir un marco de ac-
tuación desde la equidad territorial. La
magnitud de los impactos de los pro-
cesos de neoliberalización, en tanto la
inequidad se acrecienta en el aspecto
socio-económico, espacial, de género y
etnicidad1
, encuadran nuevamente en la
agenda pública consideraciones sobre
la equidad a la hora de guiar la trans-
formación de las ciudades del mundo.
En la actualidad existe consenso en tor-
no a que las condiciones de inequidad
son una amenaza para la sostenibili-
1 . “Un estudio reciente mostró que mientras las
ganancias netas (luego de pagar impuestos)
en los grupos familiares con mayor ingreso o
1% crecieron 275 veces más entre 1979 y
2007; mientras que el promedio de la muestra
con ingresos más bajos (luego de
pagar impuestos) solo incrementó 18%” (Stiglitz
[2012] citado por ONU Hábitat, 2013: 1).
dad planetaria. Por un lado, los movi-
mientos sociales actuales demandan
cambios radicales en la agenda para el
desarrollo debido a la profundización de
las inequidades. Por otro lado, los orga-
nismos multilaterales financieros reco-
nocen que las condiciones de inequidad
son una limitante para el desarrollo
económico en tanto debilitan la deman-
da y contribuyen a la crisis financiera
(FMI: 2012).
Particularmente, en Latinoamérica —
donde se concentra al menos el 80%
de la población en ciudades— “amplios
sectores de población urbana viven atra-
pados en círculos viciosos de pobreza e
inequidad, cuyo resultado son ciudades
divididas social y espacialmente, pese
a las múltiples oportunidades de desa-
rrollo económico y social que ofrece la
urbanización” (ONU Hábitat, 2012: 40).
Por ello, las ciudades latinoamericanas
se caracterizan por desigualdades en
los esquemas de movilidad, acceso a la
infraestructura pública, calidad de los
servicios urbanos, representación polí-
tica, vida cultural, entre otros.
territorial: de la concepción
a la acción
014
>

Pese a que en la reciente década se ha
avanzado en revertir el crecimiento de
la desigualdad, los casos de Bolivia,
Brasil2
, Colombia, Guatemala, Hon-
duras y República Dominicana no han
seguido esta tendencia y se ha profun-
dizado la brecha en la distribución de la
renta (ONU Hábitat, 2012).
En este contexto, se plantea una reno-
vada atención a la equidad como uno de
los pilares de una nueva agenda para el
desarrollo. Dado que las Metas de Desa-
rrollo del Milenio no incorporaron de ma-
nera suficiente los planteamientos sobre
la equidad definidos en la Declaración del
Milenio (ONU Hábitat, 2013), es crucial
volver a pensar en un marco de actuación
estratégica para revertir la inequidad en
los entornos urbanos que albergaran la
mayoría de la población mundial.
Derivado de esto, la equidad urbana
constituye el tema central de discusión
propuesto por ONU Hábitat en el Foro
Urbano Mundial de 2014, con sede en
la ciudad de Medellín3
, que, por ser una
de las ciudades más inequitativas de la
región, persigue de manera férrea al-
ternativas para construir equidad des-
de la intervención espacial y social. Esa
2 . Según ONU Hábitat (2012), Brasil ha bajado su
nivel de pobreza; sin embargo, la distribución
de la renta —medida con el coeficiente GINI—
evidencia que se ha incrementado la brecha
entre ricos y pobres.
3 . “Medellín, como símbolo de la inequidad,
pasó de una brecha de 21 puntos, en 1991, a 56
puntos en 2010. Esto quiere decir, que si en 1991
un habitante pobre ganaba $1, un rico ganaba
21 veces más que él. En 2010 esa brecha fue de
1 a 56, ampliándose en 35 puntos”. (IPC: 2013:1)
búsqueda ha consolidado a esta ciudad
como un referente de transformación
urbana en el ámbito latinoamericano,
pese al incremento de la brecha en la
distribución de la renta. Así, este apar-
tado proporciona un referente para con-
testar la pregunta que guía este libro:
¿cómo ha construido Medellín su estra-
tegia hacia la equidad territorial a partir
de sus programas, planes y proyectos
en la reciente década?
La equidad territorial se entiende como
“la dimensión espacial de la justicia
social” (Bret: 2004: 1). Este capítulo
explora algunos fundamentos teóricos
que permiten entender el concepto de
la equidad territorial y proponer un con-
junto de criterios para guiar procesos
de planeación urbana.
Para cumplir el propósito, este capítulo
se estructura en tres partes: la primera,
describe la equidad como un principio cla-
ve de la planeación territorial; la segunda,
presenta criterios para la evaluación de las
políticas públicas desde la perspectiva de
la equidad territorial; y la tercera, se re-
fiere a los retos para pasar a la acción en
materia de equidad territorial.
Si bien existen amplios desarrollos teó-
ricos sobre los conceptos de equidad
y territorio, pocos autores abordan su
intersección en términos de la equidad
territorial y cómo ese enfoque contribu-
ye a la formulación de políticas públi-
cas urbanas. Estas reflexiones no dan
cuenta de una genealogía abarcativa
de todos los enfoques que abordan la
equidad y sus conexiones con el terri-
torio. Tampoco indagan sobre la distri-
bución de la riqueza en términos de la
generación de ingresos o los regímenes
impositivos fiscales. Se trata, entonces,
de proponer postulados teóricos claves
que informen la política pública para
guiar las transformaciones urbanas
en Latinoamérica con un enfoque de
equidad. En consecuencia, la equidad
territorial tiene un carácter múltiple y
contextual inherentemente ligado a la
dimensión política de la producción so-
cial del espacio y el accionar del Estado.
1.1 La equidad como principio
en la planeación territorial
El concepto de equidad territorial se ges-
ta a partir de las reflexiones de filósofos,
economistas, geógrafos, planeadores,
entre otros, en torno a la necesidad de
crear modelos de desarrollo más justos.
El concepto parte de plantear que “la
organización del territorio, expresión es-
pacial del hecho social, crea efectos de
lugar que pueden consolidar, agravar o
disminuir las injusticias sociales” (Bret,
2007). Es decir, que las desigualdades
entre territorios, en su dotación o en la
accesibilidad a servicios públicos, hacen
partícipes a los habitantes del fomento
de inequidades sociales en el acceso a
derechos fundamentales como la salud,
la educación, la representación política,
etcétera.
El problema es particularmente agudo
en el caso de las ciudades, por la ma-
nera misma como se organizan en tanto
“procesos sociales como la estratifica-
ción por estatus y clase o la formación
de comunidades urbanas, son vistas
como las que dan la forma a las ciuda-
des pero raramente estos procesos y
eventos sociales e históricos son reco-
nocidos como significativamente confi-
015
<
territorial: de la concepción a la acción

gurados por la naturaleza intrínseca de
la misma urbanidad” (Soja, 2009: 9).
El espacio participa en la producción y
la permanencia de desigualdades en
los ámbitos individual y colectivo. Por
lo tanto, desde hace varias décadas es
claro que la intervención pública esta-
tal desde lo local es clave para reducir
desigualdades socio-espaciales. Más
allá de la noción de que cambiar el es-
pacio permitiría cambiar la sociedad,
concepto alineado con el determinismo
ambiental, se trata de reenfocar cuál es
el papel del Estado en este proceso, ya
que una intervención territorial enfoca-
da a la equidad es una manera de cum-
plir simultáneamente con los deberes
de planear y organizar su territorio, y,
por otra parte, de garantizar los dere-
chos fundamentales de sus ciudadanos.
a. De un concepto filosófico a una inter-
pretación espacial
Para entender los fundamentos de la
equidad territorial se requiere indagar
sus postulados teóricos básicos como
sustento de su multi-dimensionalidad.
En primera instancia, se plantea que la
equidad debe entenderse como princi-
pio de justicia (Sen, 2009). En ese sentido
debe distinguirse igualdad de equidad, en
tanto la equidad busca la distribución de
oportunidades más que a tener el mismo
estatus en todos los aspectos de la vida,
como lo implicaría la igualdad (ONU Há-
bitat, 2014:4). En particular, la teoría de la
justicia del filósofo liberal John Rawls es
una de las principales fuentes que ilus-
tra la justicia como equidad, al plantear
que “las desigualdades sociales y eco-
nómicas, por ejemplo las desigualdades
de riqueza y autoridad, solo se tornan
justas si producen beneficios compen-
sadores para todos y, en particular, para
los miembros menos aventajados de la
sociedad” (Rawls, 1995: 27). Por lo tanto,
las desigualdades no son de por sí justas
o injustas, sino que el tratamiento dife-
renciado por las instituciones es lo que
las convierte en injustas. De allí el papel
clave del Estado en su rol de gestor del
territorio y garante de los derechos para
todos los ciudadanos.
En segundo lugar, en el mismo sentido
del punto anterior, la equidad implica
un principio de redistribución de re-
cursos. Esta redistribución se propone
como una acción diferenciada para re-
ducir las desigualdades con la idea de
maximizar beneficios para un amplio
porcentaje de la población. Por tanto,
la equidad “consiste en la optimización
de las desigualdades con el objetivo
de garantizar lo más posible a los que
tienen menos (principio rawlsiano del
maximin, es decir, de la maximización
del mínimo)” (Bret, 2008:1).
Sin embargo, al referirse a la redistri-
bución de recursos, estos no se limitan
a los recursos económicos, sino que se
refiere a la distribución de los benefi-
cios materiales y no materiales deri-
vados de la política pública (Fainstein,
2010). Así, la redistribución, lejos de ser
un criterio universal, se circunscribe a
cada contexto y se delinea en función de
las capacidades organizativas de cada
grupo según su nivel social, económico
y político. En consecuencia, el reto de
este principio es definir los criterios de
redistribución y cómo hacer para que
beneficie al máximo, sobre todo en las
poblaciones más necesitadas.
En tercer lugar, la equidad se basa en el
postulado de tratar de manera diferen-
ciada las desigualdades. La teoría de
John Rawls ([1972] 1995) fundamenta
la idea de que el trato desigual de los
territorios o de la sociedad por parte
de quien los administra legalmente no
es necesariamente sinónimo de injus-
ticia social o espacial. Al contrario, la
equidad, a diferencia de la igualdad,
busca dar más a los que menos tienen
y contraponer desigualdades de facto
con medidas que las mitigan. Para su-
perar la mirada universalista de Rawls,
la teoría de la ciudadanía diferencial de
Iris Marion Young (1990) aboga por los
derechos especiales basados en las di-
ferencias de grupos en el libro Justicia
y la política de la diferencia.
Young (1990) insiste en entender la di-
ferenciación como eje central de la
equidad, en la medida en que afirmar
las diferencias grupales y su inclusión
requiere considerar los mecanismos
de conflictos y poderes, entre otros, la
opresión y la dominación por grupos
más pudientes. En la misma línea de
pensamiento, el antropólogo James
Holston plantea que es necesario:
“Contrastar igualdad y equidad como
principios según los cuales los ciuda-
danos manejan las diferencias que ellos
distinguen entre sí mismos. Mientras que
la igualdad equipara previas diferencias
entre personas para ciertos propósitos
de la membresía a la comunidad polí-
tica, resultando en medidas estándares
de tratamiento. La equidad compensa
las condiciones previas con especial tra-
tamiento para ciertos propósitos, resul-
tando en la legalización de privilegios
016
>

basados en las diferencias y en unas
políticas de ciudadanía diferenciada”
(Holston, 2011: 7).
Por lo tanto, la búsqueda de la equidad
parte de la afirmación de la diferencia
para la inclusión política y participación
en la toma de decisiones. De ahí que
el tratamiento justo de las desigual-
dades sociales y espaciales se base en
una respuesta adecuada y diferenciada
a desigualdades existentes para cada
grupo social.
En cuarto lugar, en el contexto de los
procesos de urbanización, la equidad
se concibe embebida en las condicio-
nes territoriales de la distribución y
condiciones de acceso a los servicios
urbanos. El territorio, desde un enfo-
que relacional, es concebido como un
proceso de construcción geo-histórica
constitutivo de las relaciones sociales
(Benedetti, 2011). Por ello, el territorio
deja de entenderse como un receptácu-
lo físico de la actividad humana y se en-
marca en un sistema indisoluble entre
las entidades espacio-temporales en
diferentes escalas y dinámicas de uso y
apropiación de los grupos sociales. Es
decir, cuando hablamos de territorio
nos referimos tanto al sustrato material
como al flujo de relaciones de poder
que hay en él. De este modo, el concep-
to de territorio vincula la relación intrín-
seca entre espacio, acciones y actores
de manera sistémica. En consecuen-
cia, para entender la equidad territorial
desde un enfoque renovado se requiere
intersectar los fundamentos teóricos
sobre la equidad a la luz de esta visión
contemporánea del territorio.
La visión de lo justo es una construc-
ción social dependiente del contexto
social y geográfico. De esta forma, las
anteriores premisas han tenido una
lectura desde la perspectiva geográfi-
ca y urbanística principalmente por el
geógrafo David Harvey, desde media-
dos de los setenta, quien ha indagando
las relaciones entre la justicia espacial
y la ciudad. En particular, el libro Jus-
ticia social y la ciudad (Harvey, 2006)
retoma en una primera parte la visión
rawlsiana pero cuestiona su universali-
dad, visiona a-critica y a-espacial y por
ende su inaplicabilidad. Por ello, Harvey
propone el concepto alterno de justi-
cia social territorial entendida como la
condición de vida urbana que cumple
dos requisitos:
“1. La distribución de los ingresos debe
ser una en que las necesidades de la
población en cada territorio sean supli-
das, los recursos sean asignados para
maximizar los efectos multiplicativos in-
ter-territoriales y los recursos extra sean
asignados para ayudar a superar difi-
cultades derivadas del contexto social
y físico.
2. Los mecanismos (Institucionales, orga-
nizacionales, políticos y económicos) de-
ben ser unos en que las perspectivas de
los territorios menos aventajados sean tan
grandiosos como posiblemente puedan
ser” (2006: 116-7).
Se atribuye a las condiciones territoria-
les la base para definir las disparidades
socio-espaciales y por ende el insumo
clave para la asignación de recursos.
De dicha asignación depende el impac-
to en el conjunto de la ciudad y por ello
es crítico aclarar los criterios de priori-
zación de las necesidades y de la inter-
vención, ya que los grupos menos orga-
nizados suelen ser menos aventajados
en la negociación.
017
<

La perspectiva geográfica sobre la
equidad, en un intento de refinar y
complementar los aportes de Harvey,
propone en la década de los noventa el
concepto de justicia espacial a partir de
los planteamientos de Edward Soja en
su libro Buscando la justicia espacial
(1996). En este trabajo, el argumento
central plantea que la justicia espacial
consiste en buscar nuevas ideas y for-
mas de promover estrategias progre-
sistas participativas de movilización
social y coaliciones regionales de acti-
vismo social (Soja, 1996). De ahí que “la
justicia espacial es más una búsqueda,
un proceso y una lucha que una simple
aplicación de criterios” (Boano, 2014:
1). Por lo cual, cabe preguntarse en qué
medida el concepto de equidad puede
convertirse en un principio orientador
de la planeación y en una oportunidad
para las ciudades en el marco de la glo-
balización y del liberalismo.
b. La equidad incorporada la planeación
territorial
Los efectos prácticos de las condiciones
de inequidad se ven como una amena-
za para lograr mejorías en la calidad de
vida de los habitantes. En la década de los
setenta, en el contexto norteamericano
se propuso una agenda pragmática para
una planeación pro-equidad por parte de
Krumholz & Forester (1974). Desde este
enfoque, “la equidad trae prosperidad, re-
duce los costos de varios males sociales
y es un modelo superior de crecimiento”
(Bates & Zapata, 2013:2).
Es tarea, entonces, de la planeación ur-
bana con enfoque de equidad plantea
intervenir sobre las desigualdades terri-
toriales y realizar un tratamiento diferen-
ciado en función de más eficiencia en la
redistribución de la asignación pública de
recursos, para priorizar la generación de
oportunidades para los ciudadanos me-
018
>

nos favorecidos. Sin embargo, la comple-
jidad de este enfoque radica en que todas
las decisiones tienen que analizarse en
función de las preguntas “¿quién paga?”
y “¿quién se beneficia?” (Bates & Zapata,
2013). Por lo tanto, los planeadores y las
autoridades locales tienen un papel clave
en la búsqueda de la maximización de los
beneficios en la redistribución.
La planeación proequidad se concibió
como una herramienta para superar
la pobreza y la segregación (Krumholz,
2007). Para lograr dicho cometido se en-
fatizó la necesidad de promover liderazgo
tanto político como técnico para privile-
giar los objetivos de la equidad. Por tanto,
es crucial definir objetivos claros sobre
los cuales decidir la asignación de recur-
sos limitados en las instituciones esta-
tales. Para Krumholz (2007), los planea-
dores deben focalizarse en el proceso de
toma decisiones en la medida en que su
poder radica en el manejo de la informa-
ción, análisis y recomendaciones como
soporte de los procesos participativos.
Por ello, conducir una toma de decisio-
nes informada solo es posible como una
construcción de largo plazo con los dife-
rentes actores territoriales. En síntesis,
el enfoque de la planeación proequidad
busca que los planeadores sean activis-
tas con espíritu innovador, orientados a
resolver las necesidades de los poblado-
res y a garantizarles bienestar.
De manera convergente con el anterior
enfoque, Fainstein (2010) plantea que
la planeación urbana debe ser una he-
rramienta para lograr una ciudad justa,
basada en los valores de democracia,
equidad, diversidad, crecimiento y soste-
nibilidad. La búsqueda de la ciudad justa
diverge de la agenda de los regímenes
procrecimiento económico ya que:
“los regímenes proequidad requerirían
que los resultados distributivos de los
programas sean medidos en términos
de a) quién se beneficia de ellos, y b)
en qué grado. Un programa proequidad
favorece a los desaventajados sobre los
acaudalados. Estos programas deben ser
redistributivos, no simplemente económi-
camente, sino también, política, social y
espacialmente” (Fainstein, 2010: 36).
Con esa definición se logra destacar la
dificultad de traducir los principios de
equidad en la planeación, ya que se re-
quiere voluntad política constante para
sortear grandes intereses enfrentados.
En el ámbito urbano, es clave el papel de
las autoridades locales en el marco de la
descentralización. También, destaca que
el resultado esperado de una planeación
con equidad es el bienestar de los que
menos tienen, en vez de privilegiar, como
suele pasar, comunidades privilegiadas,
aunque conviene considerar que no debe
romperse la oportunidad de construir con
el que más tiene, que también merece ser
considerado. De todo esto se deduce, a di-
ferencia de las ideas de John Rawls, cuya
visión era muy teórica, que la planeación
tiene retos muy prácticos y concretos.
Claramente, hay territorios mejor do-
tados que otros en infraestructura y
equipamientos. El término ‘centro’,
como concepto geográfico, designa jus-
tamente el lugar donde se concentran
los servicios, la economía, la repre-
sentación política, la vida cultural, etc.
a diferencia de territorios menos dota-
dos, que podríamos llamar ‘periferia’,
independientemente de su localización.
El geógrafo francés Alain Reynaud, a
principios de los años ochenta, plan-
teaba el modelo teórico centro-periferia
para entender las desigualdades espa-
ciales, las cuales tenían que matizarse
según su grado de inclusión. Para él, la
intervención de las autoridades es clave
para modificar de manera más o me-
nos radical la repartición en el espacio
de las actividades y los equipamientos
(Reynaud, 1981). Una repartición igua-
litaria espacialmente no tendría mu-
cho sentido y resultaría costosa y poco
práctica. Por lo tanto, una planeación
con equidad pretende maximizar la dis-
tribución de los equipamientos, infraes-
tructuras y servicios básicos para que
toda la comunidad, en especial la más
necesitada, se beneficie de ella.
En términos de planeación, significa brin-
dar el acceso a las infraestructuras, los
servicios y los equipamientos a la mayoría
de los habitantes, incluso los de territorios
desfavorecidos,atravésdeplanesyprogra-
mas urbanos. No significa necesariamente
dotar más, aunque es una alternativa, sino
idear formas novedosas y más eficientes
para brindar accesibilidad a los servicios
básicos, y generar una mejor accesibilidad
en toda la ciudad y una mejor dotación en
sectores claves (Brambilla, et.al. 2013).
Sin embargo, la equidad territorial no
solo se logra con una mera dotación
material de servicios, sino que pretende
cristalizar unas aspiraciones sociales
de mayor alcance. En esa perspectiva,
si consideramos la ciudad como el fruto
histórico de la producción social del es-
pacio, implica entonces que la dotación
en infraestructuras, servicios y bienes
resulta un elemento nodal de los proce-
sos políticos enmarcados en el territorio.
019
<

En el contexto del liberalismo econó-
mico y de la globalización, privilegiar
los territorios que menos tienen puede
parecer un gasto más que una herra-
mienta ventajosa a la hora de la com-
petitividad entre ciudades y territorios.
Como lo anotan Bates y Zapata (2013)
“una conversación muy abstracta sobre
el reparto de ‘cargas y beneficios’ pue-
de ser aceptable, pero cuando es el mo-
mento de realmente redistribuir, o defi-
nir un mecanismo para la redistribución
de atención, recursos y personas, esta-
rá la equidad encabezando las priorida-
des” (p.7). Sin embargo, una planeación
con equidad, si bien pareciera no apor-
tar crecimiento económico inmediato,
participa indirectamente en el desarro-
llo de las ciudades. Más allá del ideal
moral que podría tenerse frente a cons-
truir ciudades más justas, equitativas e
incluyentes, desarrollar una planeación
con equidad aparece como una necesi-
dad a la hora de fomentar un modelo de
ciudad cohesivo y competitivo. Por ello,
la aparente paradoja no es tal a la hora
de conducir las transformaciones urba-
nas desde el Estado.
Esta reflexión nos lleva a preguntar qué
tipo de relación Estado-sociedad-mer-
cado posibilita la planeación proequidad.
Para ello, el ‘derecho a la ciudad’, como
elaboración teórica y a la vez ideal po-
lítico, propuesta por el sociólogo Henri
Lefébvre a mediados de los años seten-
ta (Lefebvre, 2009), se ha convertido en
un eje central de reivindicaciones en el
ámbito mundial por parte de organiza-
ciones sociales, gobiernos locales e ins-
tituciones internacionales (ver la Carta
mundial para el derecho a la ciudad). El
derecho a la ciudad se concibe como:
“una forma superior de los derechos: de-
rechos a la libertad, a la individualiza-
ción en socialización, al hábitat y a habi-
tar. El derecho a la ‘oeuvre’ —al producto
de la actividad humana—, a la participa-
ción y apropiación (claramente distinto
del derecho de propiedad), están implí-
citos en el derecho a la ciudad…)” (Lefev-
bre en Marcuse 2011:1).
Esta visión implica entender los proce-
sos de urbanización en clave de dere-
chos ciudadanos, no supeditados a la
propiedad del suelo sino vinculados a
habitar la ciudad. La concepción inicial
del derecho a la ciudad tiene que ver con
el derecho a la participación en el por-
venir de la ciudad y con la apropiación
de los espacios. Esta reivindicación se
ha extendido en tantos ámbitos que es
difícil encontrar una sola definición que
acote el conjunto de reivindicaciones que
los diversos actores le quieren asignar.
Una interpretación actual del derecho
a la ciudad plantea que el punto clave
es la gestión democrática, en la que
la inclusión política esté basada en la
condición de habitar la ciudad sin res-
tricción de las condiciones del estatus
legal (Purcell, 2002). En el caso latinoa-
mericano, el derecho a la ciudad ha im-
pactado de manera directa los marcos
jurídicos de la planeación urbana, en la
medida en que su interpretación aboga
por una combinación de transforma-
ciones legales-institucionales y movi-
lizaciones sociales para favorecer los
derechos colectivos (Fernandes, 2007
– Rolnik, 2011). Para Fernandes (2007),
la agenda de reforma urbana promovida
en Brasil y Colombia propone un mar-
co legal e institucional para viabilizar
el derecho a la ciudad a través de ins-
trumentos de planeación urbana pro-
gresistas. Esta agenda se define como
un proyecto trasformativo que busca la
autonomía de los gobiernos municipa-
les, la gestión democrática de las ciu-
dades, el derecho social a la vivienda,
el derecho a la regularización de asen-
tamientos informales consolidados, la
función social de la propiedad y la ne-
cesidad de combatir la especulación
del suelo urbano. Por ello, el derecho a
la ciudad abarca tanto la necesidad de
participación y apropiación como la po-
sibilidad de tener acceso y disfrutar de
los servicios y beneficios de la ciudad.
En este sentido, la equidad urbana no
solo es una herramienta de planeación
hacia una mejor redistribución de opor-
tunidades, sino también una manera de
concretar y aterrizar ese ideal promo-
vido desde los movimientos sociales y
ciudadanos del derecho a la ciudad.
Un aspecto nodal de las variadas in-
terpretaciones del derecho a la ciudad
se refiere a la financiación de la urba-
nización. Para Harvey (2008), este pos-
tulado promulga fundamentalmente
que el poder colectivo debe comandar
el uso y distribución de las plusvalías
de la urbanización. La repartición de
los costos —la financiación pública o
pública-privada tiene costes que debe
asumir la sociedad— y de los beneficios
es un elemento clave de la construcción
de políticas urbanas bajo la perspectiva
de la equidad. Si los que más se bene-
fician son los que resultan pagando un
tributo mayor, siendo la población más
vulnerable la que se pretende atender
con dicha política de equidad, entonces
no puede esperarse mayor equidad o
justicia. Así, deben considerarse las
externalidades (positivas y negativas)
creadas por la planeación con equi-
020
>

dad y quién resulta afectado. Ninguna
intervención puede beneficiar a todos
sin contribuir a cubrir el costo de dicha
política. Así que, un elemento clave de
la planeación con equidad son los argu-
mentos bajo los cuales se interviene en
el espacio y se define cómo se financian
las intervenciones.
La equidad territorial es la base para la
sostenibilidad y competitividad de las
ciudades, siempre y cuando todos los
sectores de la sociedad sean incluidos.
Planificar con equidad no solo debería
favorecer la traducción en políticas pú-
blicas y proyectos urbanos del ideal del
derecho a la ciudad o de la justicia social
y espacial, sino que también debería fo-
mentar desarrollo económico y urbano.
Favorecer una ciudad más justa o equi-
tativa: planificar con equidad representa,
en primera instancia, una inversión sin
réditos económicos de corto plazo.
En la lógica neoliberal de desregulación
del mercado y sometimiento del Estado
a un rol de facilitador de la liberalización
económica sin preveer sus costos so-
ciales, puede resultar difícil encontrar
a primera vista los beneficios, fuera de
los políticos y clientelistas, que podría
generar la intervención en sectores me-
nos dotados, menos favorecidos. Pero, al
analizar con más detenimiento, enten-
demos que una planeación con equidad
permite reforzar la inclusión territorial,
la cohesión social y, por lo tanto, la efi-
ciencia económica. En síntesis, una ma-
yor cohesión social favorece la competi-
tividad y el desarrollo a largo plazo.
Las desigualdades no solo atentan
contra la equidad sino que constituyen
trabas al desarrollo económico, limi-
tando la eficiencia y desaprovechando
potencialidades económicas, inclusive
instituciones financieras multilaterales
resaltan que:
“La equidad debe importarle a los res-
ponsables de la política pública de los
países en desarrollo (y de los desarrolla-
dos): (i) la desigualdad de oportunidades
es ampliamente percibida como intrínse-
camente injusta, y la injusticia le molesta
a la gente y puede conducir a conflictos
sociales; y (ii) la desigualdad en algunas
circunstancias específicas (sobre todo,
pero no exclusivamente, la riqueza here-
dada) puede resultar económicamente
ineficiente” (Banco Mundial, 2008).
En este sentido, una acción democrática,
descentralizada y coordinada puede fa-
vorecer un desarrollo económico y social
a largo plazo. Además, el abordaje del
desarrollo en el siglo XXI no solo se pro-
pone desde una perspectiva económica
de crecimiento, medido por indicadores
como el Producto Interno Bruto, PIB,
sino desde un enfoque integral, que in-
cluye acceso a la salud, la educación, el
bienestar, entre otros derechos, como lo
introdujo en 1990 el economista pakista-
ní Mahbub ul Haq, y que se ve reflejado
en mediciones como el Índice de De-
sarrollo Humano. Pero, más allá de las
políticas sectoriales (educación, salud,
servicios públicos, infraestructuras), lo
realmente original de aplicar el concepto
de equidad a la planeación es que per-
mite un enfoque territorial integral. Al
priorizar una intervención multisectorial
en espacios claves de la ciudad, o del
territorio en general, se maximiza la ac-
ción estatal, concentrándola en lugares
estratégicos y considerando como crite-
rio clave la dotación inicial del espacio.
021
<

Para resumir, una planeación basada en
la equidad territorial debería promover:
>> Una acción integral con enfoque te-
rritorial, es decir, multisectorial.
>> Un proceso de inclusión social
y político en todas las fases de pro-
gramas, planes y proyectos, es decir,
multitemporal.
>> Una concurrencia de instancias
institucionales para priorización de
la inversión en áreas subdotadas con
intervenciones que tengan con im-
pactos a diferentes escalas, es decir,
multiescalar.
>> Una visión integral, para que todas
las clases sociales estén incluidas.
1.2 Evaluación de las políticas
públicas desde la equidad
territorial
Como se ha visto, tanto desde el ámbito
conceptual como en su aplicación des-
de la planeación, el concepto de equidad
conlleva tensiones y conflictos. Primero,
la definición de lo justo, y en cierta medi-
da, de lo equitativo, como lo hemos visto,
depende del contexto en el cual se inser-
ta. Eso hace problemática una evalua-
ción objetiva o universal, o la elaboración
de un manual de buenas prácticas en
materia de equidad territorial. Segundo,
muchos de los autores se enfocaron en
el aspecto ‘equidad’ pero pocos en ‘terri-
torial’. Concretar una intervención pla-
nificadora desde lo territorial requiere
también considerar las características y
un análisis del contexto socio-espacial.
Tercero, si la planeación con equidad
arbitra intereses de grupos, la nego-
ciación no necesariamente es justa. De
ahí que el elemento participativo en la
realidad tiende a transformarse en un
movimiento que pretende resguardar
intereses individualistas o, al revés, en
una voluntad de recibir el máximo para
su comunidad de interés. No obstante,
estos tres retos de la planeación con
equidad no impiden que puedan consi-
derarse algunos elementos necesarios,
pero no suficientes, para llevar a cabo
prácticas hacia una ciudad más justa.
¿Cómo podemos evaluar las políticas pú-
blicas bajo la mirada de la equidad, yen-
do más allá de los discursos políticos y
comunicativos de los gobiernos locales?
Más que un discurso, la equidad territo-
rial debe ser un enfoque que guíe la ac-
ción. Además, se tiene que considerar
que una acción diferenciada podría ter-
minar creando más desigualdades en el
ámbito local o regional. No obstante, en
vez de considerar programas, planes o
proyectos de manera aislada, es vital con-
siderar los procesos de intervención terri-
torial de largo plazo e inscribirlos en las
dinámicas del contexto local. Por ello, es
complejo establecer criterios únicos para
evaluar un concepto tan abstracto desde
la perspectiva de procesos de interven-
ciones locales. Sin embargo, se proponen
considerar al menos los siguiente cuatro
criterios cruciales:
a. Acción a través del espacio e integra-
ción territorial
La equidad territorial se define por la
capacidad de generar acceso a los ser-
vicios urbanos e integración territorial.
Dicha integración se basa no solo en la
conexión de los sectores críticos de la
ciudad a través de los sistemas de in-
fraestructura pública, sino también a
022
>

nivel simbólico, en términos de su in-
serción en las prácticas de planeación
y el imaginario ciudadano. A diferencia
de políticas de equidad o justicia social,
la equidad territorial como principio de
planeación requiere una acción local
espacial. No solo se debe destacar es-
pacios de intervención de acuerdo a sus
necesidades, por ejemplo, la necesidad
de implementar el acceso a servicios
públicos, sino que se debe favorecer in-
tervenciones que tengan resonancia en
múltiples escalas (Soja, 2010). Una ac-
ción puede ser justa en una escala pero
producir injusticias a otra escala. Por lo
tanto, una intervención bajo el enfoque
de la equidad debe operar un arbitraje
entre los distintos territorios para que la
ciudad como conjunto salga beneficiada.
La priorización de la localización de las
intervenciones urbanas es crítica para
maximizar la cobertura de servicios. Se
requiere una alta sensibilidad ante el
emplazamiento de las intervenciones
urbanas, ante las calidades del diseño
y la pertinencia de lo construido en el
contexto en que se inserta. En particu-
lar, las representaciones sociales del
territorio, las circunstancias ambien-
tales y urbanísticas —especialmente
las condiciones de riesgo natural, an-
trópico y social— determinan qué tipo
de intervención con proyectos urbanos
es factible. Eso requiere la construc-
ción de un conocimiento extenso de las
desigualdades de acceso y dotación en
bienes y servicios públicos. La eficien-
cia espacial no significa sobredotar,
sino encontrar maneras novedosas de
ampliar al máximo el alcance de la co-
bertura en infraestructuras. Así que la
cuestión, más allá de la localización de
la intervención y de los beneficios espe-
rados in situ, es de economía de escalas,
de brindar accesibilidad real y efectiva a
los recursos de la ciudad.
Deben evaluarse los criterios territo-
riales, sociales y económicos que mo-
tivaron la política pública y sus corres-
pondientes proyectos. Por lo cual es
importante prever y medir los impactos
socio-espaciales de las intervenciones
en las áreas circundantes y en la ciudad
en su conjunto, y considerar la percep-
ción de la comunidad hacia las obras,
resaltando el balance entre costos y be-
neficios a través de indicadores, como
valorización y mejora a la calidad de
vida, para evitar que una acción que fue
pensada de manera justa se convierta
en un factor de incremento de desigual-
dades. En el largo plazo, para aprender
de las experiencias pasadas, se debe
analizar la sostenibilidad ambiental,
social y territorial frente a fenómenos
como el deterioro de las obras, la gen-
trificación, la expansión urbana incen-
tivada por las intervenciones públicas y
privadas, etcétera.
En síntesis, se requiere de la prioriza-
ción de áreas subdotadas cuya inter-
vención genere un impacto interesca-
lar, en la medida en que se ofrezcan
servicios urbanos en áreas deficitarias
con alta calidad y, a la vez, se contribuya
a propósitos de integración metropoli-
tana y regional.
b. Inclusión política y participación de
grupos sociales para tomar decisiones
La inclusión política en la gestión urbana
es la clave para la redistribución del po-
der en la toma de decisiones. La demo-
cratización de la transformación de las
ciudades debe favorecer la participación
e inclusión de varios sectores para al-
canzar una relativa aceptación, así como
legitimación de la priorización y de los te-
rritorios intervenidos. La diferenciación,
que debe considerar el trato desigual
como una manera de combatir inequi-
dades sociales y espaciales, requiere
incorporar diversos puntos de vista. Sin
embargo, porque los grupos mejor orga-
nizados suelen sacar los mayores bene-
ficios (Harvey, 1996), el planeador debe
tener el liderazgo en la toma de decisio-
nes concertadas y considerar a los que no
pueden expresarse. La inclusión política
de diversos sectores y actores, como pú-
blicos, privados, gremial o comunitarios,
es también un paso hacia la efectividad
de un derecho a la ciudad.
Una planeación con equidad exitosa y
sostenible a largo plazo obtiene ganan-
cias de la sensación colectiva de que se
trata de intervenciones que benefician
a la ciudad como conjunto y a muchas
personas, aunque en distintos niveles. El
grado de aceptación de la intervención
con equidad está vinculado al trabajo
de comunicación realizado por parte del
planeador y de las autoridades4
.
4 . En este sentido, el caso de Medellín y del Metro-
cable es un buen ejemplo (Leibler, 2009).
023
<

Así, los procesos de negociación son una
manera de evaluar la equidad en tanto
soporta y valida el principio de equidad
planteado desde los requerimientos ciu-
dadanos y su interpretación por los to-
madores de decisiones. En esa medida,
construir confianza entre los actores es
fundamental para legitimar escenarios
de negociación. Por lo tanto, no es un
proceso de redistribución racional tec-
nocrática sino un proceso político y de
movilización social persistente.
c. Financiación garantizada para priori-
zar la inversión en grupos vulnerables
La financiación para la equidad re-
quiere de la movilización de recursos
derivados de la captura de plusvalías
a favor del Estado para orientar in-
versiones en áreas estratégicas bajo
el principio del reparto equitativo de
cargas y beneficios. De ahí que la prio-
rización es un eje central de la planea-
ción con equidad. Priorizar hace parte
de la eficiencia en la asignación de los
recursos y participa del buen manejo
de las cuentas públicas. Es reconocer
que invertir en un espacio o un sector
determinado significa otorgar recur-
sos públicos que no serán asignados
en otra parte. Aunque parezca trivial,
en la práctica las negociaciones pre-
supuestales, las constantes disputas
para la distribución de los recursos y
las limitaciones económicas, hacen
de la priorización no solo un elemen-
to de equidad, cuando se hace hacia
los sectores más desfavorecidos, sino
también un garante de eficiencia. Por
esto, la inversión debe buscar la maxi-
mización de los resultados esperados
de los planes, programas y proyectos
ya que el presupuesto no es ilimitado.
La priorización, que implica por parte
de las autoridades locales un arbitraje,
debe beneficiar a la ciudad en conjunto
y no solo a un grupo específico, por más
necesidades que este tenga. Es decir,
podemos considerar en teoría que los
programas de equidad también pueden
dedicarse al mejoramiento de barrios
de estrato medio y no solo a los barrios
autoconstruidos, lo que permite una
mayor cohesión social.
Para cumplir esto, hay que evaluar ob-
jetivamente las fuentes de recursos y
la propuesta redistributiva, ya que “las
políticas públicas deben trascender el
tema de la disminución de la pobreza y
deben tener un sello de freno y rever-
sión de la concentración de la rique-
za, las alianzas por la equidad deben
remontar el marco de las metas del
milenio” (IPC, 2013:1). Esas alianzas
implican la necesidad de la diversifica-
ción de fuentes de financiación en fun-
ción de las responsabilidades sociales
de todos los actores territoriales. Por
eso se debe reiterar las preguntas de
“¿quién paga?” y “¿quién se beneficia?”,
cruciales para definir esquemas de fi-
nanciación de intervenciones urbanas,
pues se debe distinguir si es una obra
pública de infraestructura o si es una
operación urbana que requiere gestión
asociativa porque involucra un compo-
nente inmobiliario. La diversificación de
fuentes contribuye a lograr la viabilidad
y sostenibilidad de los planes, progra-
mas y proyectos urbanos proequidad.
Debe considerarse el nivel de adecuación
de la respuesta a la necesidad planteada
a través, por ejemplo, de comparación
pre y post de indicadores relevantes como
una manera de evaluar la eficiencia de la
inversión. Es decir, que mediante la fo-
calización del gasto en los sectores más
vulnerables de manera sostenida debe
reflejarse un cambio positivo de los in-
dicadores básicos de acceso a servicios,
calidad de vida y disminución de la brecha
entre sectores socioeconómicos.
La sostenibilidad a corto, mediano y
largo plazo de los proyectos realiza-
dos debe tomarse en consideración, en
particular la sostenibilidad económica
(evaluación de los recursos invertidos,
mecanismos de financiación, plusvalía)
y sostenibilidad de las obras o servicios
implementados (costos de manteni-
miento y funcionamiento).
d. Coordinación institucional para una
redistribución maximizada y eficiente
Sin gobernabilidad no hay coordinación
interinstitucional para la equidad terri-
torial. La coordinación entre las distin-
tas entidades locales, metropolitanas,
regionales y nacionales en la concep-
ción, ejecución y operación tiene que
ser motivada por principios de equidad.
Debe evaluarse la coherencia en la apli-
cación de dicho principio en los planes,
programas y proyectos para que no
resulte siendo solo un discurso de co-
municación urbana y de promoción de
ciudad. Esto implica abordar los proce-
sos de negociación para lograr la mejor
eficiencia y la maximización de la inver-
sión realizada y el grado de aceptación
general de la política. Por ello, un factor
clave en la coordinación interinstitucio-
nal es la claridad de las competencias
de las instancias de planeación, ejecu-
ción, control y seguimiento para garan-
tizar una interacción con los ciudada-
nos desde un enfoque de derechos.
024
>

Planes y proyectos dirigidos a promover
la equidad urbana requieren, ante todo,
una buena coordinación institucional.
En primer lugar, deben basarse en un
diagnóstico territorial sustentado por
observaciones, entrevistas a habitantes
e indicadores. A partir de este, las auto-
ridades locales deben concertar con la
comunidad, el sector privado y los otros
niveles de gobierno, la idea de una redis-
tribución maximizada y eficiente. En este
sentido, para distinguir los programas
populistas de los de equidad territorial
es clave la coordinación y el grado de im-
plicación de múltiples actores y escalas.
Estos programas de equidad territorial
suelen requerir una amplia política de
comunicación para lograr una acepta-
ción. Efectivamente, lo que se considere
prioritario desde la perspectiva de las
autoridades (sectorial y espacialmente)
no necesariamente genera consenso y
más bien requiere una negociación con
distintos niveles e instancias de la ins-
titucionalidad pública y la suma de es-
fuerzos para lograr su materialización.
1.3 Pasar a la acción de guiar
la transformación urbana
con equidad territorial
En las secciones anteriores se han des-
tacado los grandes principios que rigen
la planeación desde la equidad, y se han
esbozado criterios que si bien no son uni-
versales, son esenciales para realizarla.
Sin embargo, cabe preguntarse cómo
se traducen concretamente en equidad
y, sobre todo, cómo se pueden evaluar
políticas públicas de equidad. Debido al
carácter múltiple y contextual de la equi-
dad territorial, esta está inherentemente
ligada a la dimensión política de la pro-
ducción social del espacio. De ahí que el
modelo de desarrollo que las políticas
públicas promuevan sean fundamentales
para suscitar dicha equidad. Si no hay una
respuesta universal a las desigualdades,
¿existen prácticas que puedan rastrearse
y de las cuales se pueda sacar lecciones
para diversos contextos?
025
<

a. Formular políticas urbanas con enfo-
que de equidad territorial
La continuidad en la formulación e im-
plementación de las políticas urbanas
proequidad es esencial. Solo la acción
continua de todos los actores territo-
riales puede revertir las profundas in-
equidades urbanas acumuladas histó-
ricamente. Los cuatros ejes centrales
que hemos destacado como claves para
construir planes y proyectos territoria-
les con equidad tienen que ser llevados
a la práctica, lo cual reviste alta com-
plejidad. La priorización requiere que
se definan objetivamente criterios más
allá de los intereses de grupos sociales,
comunitarios o políticos, es decir, debe
priorizarse no solo bajo el concepto de
lo que desea y quiere la gente, sino,
también, bajo el concepto de lo que re-
quiere y necesita.
La definición y aceptación de las prio-
ridades establecidas requieren cier-
to grado de consenso, para lo cual es
necesario un proceso de negociación
amplio y de largo plazo. Pese a una
aceptación global de que se requiere
disminuir ciertas inequidades, difícil-
mente algún grupo quiere asumir los
costos o externalidades asociadas a
tales inversiones. Considerando, ade-
más, que muchas veces el acceso a
servicios públicos básicos, dotación en
infraestructuras o planes de renovación
urbana demandan grandes inversiones
que no generan de inmediato beneficios
económicos, es muy difícil lograr que
quienes más pagan impuestos, acepten
que el dinero público vaya a sectores
que menos aportan.
En consecuencia, como se menciona
anteriormente, parte del problema de
la planeación con equidad yace en la re-
distribución del presupuesto de acuerdo
con las metas propuestas y la asignación
política de los impuestos, su redistribu-
ción y destinación.
Para definir prioridades y argumen-
tarlas, los gobiernos locales necesitan
apoyarse y basarse en diagnósticos te-
rritoriales con indicadores cuantitativos
y cualitativos confiables. En muchas
ciudades en desarrollo, eso puede ser
un problema debido a la falta de in-
formación disponible o compilada. Sin
embargo, la mayoría de ciudades, con
apoyo de instituciones nacionales e in-
ternacionales, han venido desarrollan-
do programas de manejo de indicado-
res y sistematización de la información.
La formulación de planes, programas
y proyectos tiene que encontrar una
respuesta adecuada a un problema
socioespacial, por lo cual un conoci-
miento de las dinámicas de territoria-
lidad, como movilidad, construcción,
representación, consumo o empleo, es
esencial para la buena formulación de
un proyecto urbano con equidad. El im-
pulso dado a la democracia participati-
va y a los presupuestos locales, en par-
ticular en América Latina, hacen parte
de esa dinámica de diálogo y cercanía
entre los entes gubernamentales y la
población de territorios desfavorecidos.
b. Hacia la materialización de la equi-
dad territorial
El diseño de proyectos derivados de
políticas públicas de equidad aterriza
en un aspecto concreto, limitado espa-
cialmente: la teoría. Ya se ha enfatizado
en las dificultades de hacerlo (Harvey,
1973). La perspectiva multiescalar,
026
>

como lo subraya Edward Soja en Bus-
cando la justicia espacial (Soja, 2010),
permite considerar los alcances de un
proyecto en distintos niveles. Una bue-
na coordinación institucional, entre lo
local, lo regional y lo nacional permite
evitar la doble dotación o una subdo-
tación, maximizando la eficiencia de la
inversión. Pero lo multiescalar es tam-
bién un aspecto territorial. Un proyecto
implementado en un barrio específico,
por ejemplo, tiene impactos en la lo-
calidad o el municipio entero, requiere
considerar las redes de transporte que
permiten acceder a la infraestructura
nueva y, de forma general, es necesario
pensar el proyecto concreto, limitado,
en el marco de lo que ya existe espa-
cialmente y considerar la ciudad como
una red de sistemas interdependientes.
De ahí surge la idea de una interven-
ción multisectorial en vez de sectorial.
Muchas veces se cita como ejemplo de
equidad territorial el desarrollo de la
red de servicios públicos. La equidad en
materia de servicios públicos permite
brindar el derecho a una vida digna con
electricidad y agua potable. Sin embar-
go, en los barrios desfavorecidos, las
necesidades son muchas y priorizar los
servicios públicos como saneamiento,
sobre la vivienda, el espacio público o
el acceso a la educación, puede resultar
en un dilema. La intervención integral
es justa si se argumenta adecuada-
mente el territorio que va a verse be-
neficiado, si las infraestructuras y ser-
vicios desarrollados tienen resonancia
más allá del sector de implementación.
Es decir, impactos multiplicadores in-
ter-territorialmente como lo plantea
Harvey (2009). Por lo tanto, es necesaria
una coordinación interinstitucional.
A diferencia de políticas sectoriales,
las políticas integrales requieren un
diálogo entre los encargados de los
diferentes sectores y un ente que di-
seña, implementa y coordina la acción.
Susan Fainstein insiste en la necesidad
de asociar democracia y equidad en la
construcción de la ciudad más justa
(Fainstein, 2011). Pero en el marco de la
democracia, es importante que el diálo-
go se dé también con las comunidades
para que la implementación no se vea
como una imposición o una voluntad de
reconquistar, a través de la renovación
urbana, lugares que están ocupados
hoy por los más pobres.
Los proyectos de renovación urbana van
a generar valorización del suelo, debido
a las mejorías concedidas, pero esto no
implica necesariamente el incremento de
los ingresos de los habitantes de dichos
territorios. Por lo cual, las autoridades
locales tienen que considerar cómo evitar
la gentrificación, y ofrecer soluciones a
todos los sectores que la requieran.
La captura de plusvalías urbanas por
parte del Estado debe estar ligada, por
un lado, al control de los procesos de
especulación inmobiliaria y, por otro, a
establecer acciones de mitigación del
desplazamiento de la población que ha
sido resultado de las intervenciones te-
rritoriales. En esta medida, mayor ca-
lidad espacial y mejor dotación podrán
ser disfrutadas por los moradores del
mismo lugar para evitar la espiral de
permanente exclusión de habitantes.
027
<

c.Replicabilidad, singularidades y
aplicabilidad contextual
En conclusión, se puede decir que la
planeación con equidad constituye una
oportunidad para las ciudades, particu-
larmente para las ciudades latinoame-
ricanas. Así lo señala el geógrafo fran-
cés Alain Musset:
“La escasez de los recursos públi-
cos [en América Latina] y la debili-
dad de los Estados, conjugadas con
desigualdades sociales disparatadas
y altos niveles de pobreza, no solo
desencadenaron tratamientos dife-
renciados de los territorios, sino que
aceleraron la concentración de los
recursos públicos en algunos espa-
cios-clave” (Musset, 2009: 62).
Las ciudades latinoamericanas tienen
altos niveles de desigualdad (ONU Há-
bitat, 2010) y retos importantes, ya que
deberán integrar diariamente nuevos
territorios autoconstruidos, nuevas pe-
riferias, sumadas al desarrollo de las
que ya existen y son infradotadas, lo
que implica la necesidad de repensar
la ciudad desde la equidad, la inclusión
social y territorial para que se haga po-
sible la realización de la ciudadanía y el
manejo de la ciudad como un conjunto.
De la equidad urbana, un concepto di-
fícil de alcanzar pero prometedor, los
gobiernos locales pueden esperar un
desarrollo cohesivo. La equidad territo-
rial es un motor pero no una inversión
asistencialista. Permite incluir espacios
desfavorecidos y desprotegidos fortale-
ciendo el papel del Estado como gestor
de la ciudad y garante de los derechos
de los ciudadanos.
Debido a la envergadura del desafío, no
puede plantearse que existe una fórmula
única para aplicar, por lo cual, el interés
de este libro es justamente mostrar las
lecciones, limitantes y retos de la expe-
riencia de Medellín no como un modelo
a replicar en estricto sentido. La replica-
bilidad radica en entender los procesos,
los criterios de intervención y los méto-
dos usados para conducir las transfor-
maciones urbanas lideradas por el Esta-
do local. Ante todo, se requiere conocer
íntimamente el contexto para funda-
mentarse en las necesidades sociales,
económicas y espaciales de los sectores
urbanos de intervención. De ahí que el
foco del siguiente capítulo sea mostrar
el contexto particular del sistema de pla-
neación en Colombia y las condiciones
geográficas, socio-económicas e insti-
tucionales de Medellín como antesala
del análisis específico de sus proyectos
urbanos emblemáticos.
028
>

029
<

CAPÍTULO
02
030
>

2. Medellín:¿hacia la construcción
de un modelo de estrategias para
la equidad territorial?
Catalina Ortiz Arciniegas
y Laure Leibler.
031
<

Las transformaciones urbanas de Me-
dellín lideradas por el gobierno local
deben comprenderse desde sus parti-
cularidades históricas, territoriales e
institucionales; puesto que es el con-
texto de desarrollo urbano de una ciu-
dad el que da las pautas para entender
la lógica técnico-política que motiva
tanto los planes territoriales como los
proyectos urbanos.
Es por ello que, antes de analizar los hitos
de intervención socio-espacial selecciona-
dos, este capítulo ilustra de manera gene-
ral y breve el contexto en el cual emerge
la construcción de la estrategia para la
equidad territorial, entendida como un
conjunto estructurado de acciones sobre
el espacio para movilizar recursos y po-
tencialidades con el fin de reducir des-
igualdades sociales y espaciales.
En este sentido, la estrategia no plantea
que exista un único camino para alcanzar
la equidad territorial, sino que esta se
logra a través de un proceso de indaga-
ción en el que se acumulan aprendizajes
sobre el ordenamiento territorial, la ges-
tión del suelo y el diseño y ejecución de
proyectos urbanos, los cuales permiten
consolidar una guía para la acción públi-
ca con miras a la equidad territorial.
En resumen, este aparte presenta los
principales actores locales de la pla-
neación en Medellín y los retos espe-
cíficos a los cuales han tenido que en-
frentarse. En un primer momento se
resaltan los retos sociales y espaciales
que tiene que enfrentar el gobierno lo-
cal si quiere mitigar las desigualdades
y liderar una política de planeación con
equidad. En segundo lugar, se presen-
tan los instrumentos de la planeación
en Medellín en el marco de la descen-
tralización en Colombia. Para finalizar,
se presentan factores económicos y de
ordenamiento claves para la implemen-
tación de políticas públicas de equidad
territorial en Medellín.
2. Medellín: ¿hacia la construcción
de un modelo de estrategias para la
equidad territorial?
032
>

2.1 Los retos de la planeación
para la equidad en Medellín
Medellín se encuentra a 1.470 metros de
altura en un valle de la Cordillera Cen-
tral de Colombia. Administrativamente,
la ciudad se divide en 16 comunas que
agrupan 249 barrios y cinco corregi-
mientos que, a su vez, agrupan veredas
en el área rural1
. Es el municipio central
de una conurbación de 10 municipios (de
norte a sur: Barbosa, Girardota, Copaca-
bana, Bello, Medellín, Envigado, Itagüí,
Sabaneta, La Estrella y Caldas) instala-
dos a lo largo de los 60 kilómetros del
Valle de Aburrá (ver tabla 1).
Desde 1980, estos municipios se unie-
ron, con excepción de Envigado, para
crear el Área Metropolitana del Valle de
Aburrá, AMVA, una entidad administra-
1 . El área rural del municipio representa 70% de su
territorio aunque el casco urbano concentre la ma-
yor parte de la población.
tiva de derecho público encargada de la
planeación estratégica a escala metro-
politana, con autoridad en temas am-
bientales urbanos, en transporte masi-
vo y en la ejecución de obras de interés
metropolitano. Esta entidad es pionera
en Colombia en asuntos de coordina-
ción supra-municipal y en planificación
territorial, constituyéndose en la prime-
ra entidad de este tipo en el país.
Medellín y su área metropolitana cuen-
tan con 3,5 millones de habitantes apro-
ximadamente, ubicándose en el grupo
de las tres ciudades más pobladas en
el país junto a Bogotá y Cali2
. Medellín,
2 . El sistema urbano colombiano se caracteriza por
“la primacía de la ciudad capital y está seguido por
tres áreas metropolitanas cuya población oscila en-
tre 1 y 5 millones de habitantes; 33 ciudades inter-
medias, con poblaciones entre 100 mil y 1 millón de
habitantes; y más de mil centros urbanos con menos
de 100 mil habitantes” (DNP, 2010).
Fuente: Plan BIO 2030–AMVA
*Estas municipalidades hacen parte de la conurbación central.
con sus 2,5 millones de ciudadanos,
representa el 67% de la población del
área metropolitana y juega un papel
económico y político preponderante en
el desarrollo del Valle de Aburrá. Mede-
llín es una ciudad en crecimiento, tanto
demográfico, con una tasa media anual
de crecimiento poblacional del 0.7%, es
decir más de 25.000 habitantes nuevos
cada año (Alcaldía de Medellín, 2006:
85); como económico, estimado en 1,7%
anual entre 2000 y 2003.
Medellín no solo es la capital del depar-
tamento de Antioquia, sino el motor de su
desarrollo, lo cual la convierte en su prin-
cipal centro de atracción. En términos
económicos, Medellín y su área metro-
politana aportan 11% del PIB nacional, lo
que evidencia su importancia económica.
· Tabla 1
Población total y proyectada del área metropolitana
del Valle de Aburrá 2010–2030
Municipio Población total 2010 Población total 2030 Tasa media anual de crecimiento
Barbosa 46.133 61.720 1,4%
Girardota 48.206 73.435 2,0%
Copacabana 65.779 87.851 1,4%
Bello * 413.107 591.756 1,7%
Medellín* 2.343.049 2.724.051 0,7%
Envigado* 197.440 305.713 2,1%
Itagüí* 252.158 310.928 1,0%
La Estrella 57.437 77.878 1,4%
Sabaneta 48.264 66.302 1,5%
Caldas 73.095 89.952 1,0%
Población total 3.544.703 4.389.586
033
<

Con un sector empresarial tradicionalmente mayor, la ciu-
dad ha venido diversificando su economía hacia el sector ter-
ciario, con amplio desarrollo del sector de servicios. En ese
contexto Medellín, nombrada hace poco como la ciudad más
innovadora del año en 20123
, reivindica su importancia regional,
nacional e internacional, atrayendo cada vez más inversiones
extranjeras en el sector manufacturero y de servicios.
El dinamismo económico de Medellín se debe, en gran par-
te, a un activo sector empresarial que ha participado en la
construcción del modelo de ciudad que ha sido vista como un
proyecto político de transformación permanente, en el que
cada alcalde que asume el gobierno hace énfasis en temas
específicos: movilidad, infraestructura, medio ambiente,
equipamientos o urbanismo, entre otros, bajo la premisa, no
obstante, de continuar construyendo sobre lo construido.
La idea de generar cohesión social y territorial ha tenido una
amplia acogida entre los sectores solventes de Medellín, en lí-
nea con la tradición empresarial de la ciudad (Restrepo, 2010).
Sin embargo, los indicadores socio-económicos del municipio
muestran grandes inequidades en la distribución de la renta
con leve tendencia a la mejora (ver gráfico 2 y tabla 2).
3 . Reconocimiento otorgado por el Wall Street Journal y el City Group en 2013
http://online.wsj.com/ad/cityoftheyear
Principales datos socio-económicos
de Medellín · Tabla 2
Población Medellín 2010: 2.343.049 habitantes
Población Metropolitana: 2010: 3.544.703 habitantes
Índice Gini: 0,5
Tasa de pobreza: 17,7%
Tasa de pobreza extrema: 3,5%
Índice de Desarrollo Humano: 87.79%
Indicador Multidimensional de
Condiciones de Vida:
48,8
Desempleo: 12%
Tasa empleo formal: 50%
Fuente: Medellín Como Vamos, Informe de Calidad de Vida (2012)
y Plan BIO 2030 (2010)l.
034
>

En el contexto internacional se resaltan
un grupo de ciudades con altas brechas
de ingreso como lo evidencia el gráfico
1, en el que Johannesburgo–cuyo Gini es
0,75–encabeza condiciones de inequidad.
Por su parte, en Latinoamérica, Bogotá
se destaca con un Gini de 0,61, luego Río
de Janeiro con 0,53, Buenos Aires con
un Gini de 0,52 y Medellín con 0,51. La
interpretación de este gráfico debe ha-
cerse teniendo en cuenta que existen
ingresos encubiertos entre los residen-
tes de bajos ingresos y la dificultad de
capturar el considerable movimiento
entre múltiples lugares de residencia.
Lo anterior permite concluir que Mede-
llín es una ciudad muy inequitativa en
la distribución de la renta, y por ende
urge implementar políticas pro-equidad.
Medellín enfrenta grandes y múltiples
retos sociales y económicos. Aunque
tiene una tasa de pobreza como el pro-
medio nacional, 20% de la población se
encuentra bajo el nivel de pobreza, lo
cual significa que en el 2012, alrededor
de 423.000 personas estarían en condi-
ción de pobreza y en particular, 83.000
no tendrían ingresos suficientes para
la canasta básica alimenticia (Medellín
Como Vamos, 2012: 13).
Si bien la ciudad se encuentra en el pro-
medio nacional en cuanto a pobreza, la
reducción de los niveles de pobreza, y
en particular de pobreza extrema y de
las condiciones de vida que derivan de
esta, deben atenderse y mitigarse en
una perspectiva de equidad territorial.
Efectivamente, la desigualdad en la
ciudad sigue siendo alta, de acuerdo
al índice Gini del 0,5 para 2012, pero
muestra una mejoría leve si se compara
con años anteriores, tal como lo eviden-
cia el gráfico 2. Esta mejoría es resul-
tado de una mayor inversión social, de
la ejecución de obras públicas y de una
alta demanda laboral en el sector de la
construcción. Ese indicador económico
que mide las desigualdades económicas
no debe ignorar el aspecto territorial de
las desigualdades.
· Gráﬁco 1
INEQUIDAD INTERPERSONAL EN UNA MUESTRA DE CIUDADES:
COEFICIENTES DE GINI 2000−2009 (0,4 = LÍNEA DE ALERTA INTERNACIONAL)
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
Johannesburgo(Surdfrica)
CiudaddelCabo(Sudáfrica)
Lagos(Nigeria)
AddisAbaba(Etiopía)
Bogotá(Colombia)
Nairobi(Kenia)
CiudaddeMéxico(México)
RíodeJaneiro(Brasil)
BuenosAires(Argentina)
Casablanca(Marruecos)
Maputo(Mozambique)
Medellín(Colombia)
Abiyán(CostadeMarfil)
Acra(Ghana)
SaoPaulo(Brasil)
NuevaYorkmetro(U.S.A)
LosÁngelesmetro(U.S.A)
Bangkok(Tailandia)
Montevideo(Uruguay)
WashingtonD.C.(U.S.A)
Managua(Nicaragua)
Manila(IslasFilipinas)
Caracas(Venezuela)
Kinshasa(D.R.Congo)
Dakar(Senegal)
Dares-Salaam(Tanzania)
Shanghái(China)
Varsovia(Polonia)
Budapest(Hungría)
Yakarta(Indonesia)
Beijing(China)
Fuente: ONU-Habitat, Global Urban Observatory, 2009. UN-ECLAC, UN-ESCAP, UNU y otras fuentes other sources and United States Census(2011),
“U.S. Neighborhood Income Inequality in the 2005-2009 period” 2011, www.census.gov/prod/2011pubs/acs-16.pdf.
035
<

COEFICIENTE DE GINI. Medellín 2002−2012
2003 2004 2005 2008 2009 2010 2011 2012
0,52 0,54 0,53 0,54 0,51 0,50
0,47
0,48
0,49
0,50
0,51
0,52
0,53
0,54
0,55
0,56
0,57
0,51
0,50
0,54
0,53
0,54
0,52
0,54
0,56
0,55
Gini
Año
Indicador
0,56 0,54
2002
0,55
· Gráﬁco 2
Un buen indicador socio-espacial sigue siendo la estratificación de la
ciudad.4
El sistema de estratificación socio-económico usado en Co-
lombia es un caso sui géneris en Latinoamérica para clasificar los in-
muebles residenciales que requieren servicios públicos.
Si bien el sistema de estratos fue pensado como una manera de gene-
rar equidad en materia de acceso a los servicios públicos, con un subsi-
dio para los menos favorecidos y una contribución mayor para los más
solventes, hoy en día es un buen indicador espacial de las condiciones
sociales y económicas.
4 . “La estratificación socio-económica es un estudio técnico orientado a clasificar la población de
un municipio en grupos socioeconómicos diferentes llamados estratos. Llevarlo a cabo implicó
investigar las características físicas externas de la vivienda, de su entorno inmediato y contexto
urbanístico, mediante un censo de estratificación cuya unidad de observación fue el lado de las
manzanas. Se considera que tales características de las viviendas son una aproximación a la cali-
dad de vida de las personas que las habitan. Existirá una sola estratificación socioeconómica apli-
cable a cada uno de los servicios públicos. [...] Es decir que se utilizará para la fijación de tarifas
por prestación de servicios públicos y para la asignación de subsidios sociales. Se clasificaron los
inmuebles residenciales en seis estratos: estrato 1 bajo-bajo, estrato 2 bajo, estrato 3 medio-bajo,
estrato 4 medio, estrato 5 medio-alto, estrato 6 alto” (El Colombiano, 30 diciembre 1997).
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