Participation on Demand
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- 1. Participation on demand 20 Jahre Beteiligung in Bewegung Beteiligungsprozesse haben sich in den letzten beiden Jahrzehnten vom Orchideenfach zu einer vielgestaltigen, bunten breit gefächerten Materie entwickelt. Trotz einiger Versuche, Ordnung und Überblick in diese heterogene Beteiligungslandschaft zu bringen, dillettieren selbst im kleinen Österreich verschiedenste AkteurInnen parallel vor sich hin, mit je eigenem Bezugssystem, Erfahrungsschatz, Methodenrepertoire. Formate werden täglich neu erfunden, Ansätze erprobt und wieder verworfen. Welche nachhaltigen Beteiligungsspuren lassen sich in den vergangenen 20 Jahren finden? Welche Pfade im Beteiligungsdschungel führen zu sinn- und wirkungsvollen Ergebnissen? Und wohin geht die Reise in den nächsten 20 Jahren? Hier der Versuch einer intersubjektiven Annäherung. AutorInnen: Wolfgang Gerlich, Hanna Posch, Johannes Posch Beteiligung ist in den letzten 20 Jahren … ... normaler geworden. Bei der Planung von Verfahren und Projekten werden häufig die Möglichkeiten, BürgerInnen zu beteiligen, mitgedacht. ... methodisch vielfältiger geworden. Wenn sich die Verantwortlichen dafür entscheiden, einen Partizipationsprozess durchzuführen, stehen sowohl qualifizierte Fachleute, als auch erprobte Methoden zur Verfügung. ... geregelter und formaler geworden. Für einige Prozesse wurde klar festgelegt, in welcher Form BürgerInnen einbezogen werden müssen. … mit der Standardisierung auch langweiliger geworden. Nicht mehr jeder Beteiligungsprozess ist ein Abenteuer – für BeteiligerInnen und Beteiligte ist heute meist klar, worauf sie sich einlassen. ... immer noch ein unklarer Begriff. Noch immer wird mit dem Begriff der Beteiligung missverständlich umgegangen. Ob es sich um Information, Konsultation oder Mitentscheidung handelt, wenn von Beteiligung gesprochen wird, ist oft unklar. ... nichts für die ganz heißen Themen. Beteiligungsverfahren werden oft eingesetzt für Themen oder Projekte, bei denen es um „wenig geht“. Die wirklich entscheidenden Weichenstellungen werden letztlich oft ohne die Beteiligung von BürgerInnen getroffen. Beteiligung von oben Die Vorgaben der Europäischen Union haben im Bereich der Beteiligung einiges verändert: es gibt zahlreiche Richtlinien, die Partizipation in verschiedenen Bereichen einfordern, wie zum Beispiel die EU- Wasserrahmenrichtlinie oder die SUP-Richtlinie (Strategische
- 2. Umweltprüfung). Ein Erfolgsmodell der letzten Jahre ist die „Stakeholderbeteiligung“, also die Einbeziehung von InteressensvertrterInnen, MultiplikatorInnen und FachexpertInnen. Dabei wurden vor allem Aushandlungsräume für strategische Programme wie Stadtentwicklungspläne, Mobilitätskonzepte, Umweltprogramme oder regionale Entwicklungsleitbilder geschaffen. Bewährt haben sich diese kooperativen Verfahren unter anderem deshalb, weil die Identifikation der beteiligten Personen mit dem Produkt steigt, und sich damit die Chancen zur Umsetzung vervielfachen. Aber kann das überhaupt dem Bereich „Beteiligung“ zugordnet werden? Wir denken ja, weil dabei stärker als früher auch die Interessen von Personengruppen vertreten werden, die zunächst nicht viel mit dem Produkt zu tun haben: Jugendliche werden über Jugendorganisationen vertreten, wenn es um die Stadtentwicklung geht oder ältere Menschen über Gebietsbetreuungen, wenn es um Mobilität geht. Zudem sichert diese Form gerade bei strategischen Planungen, bei denen Laien nur sehr schwer mitdiskutieren können, das Einbringen der Interessen verschiedener Gruppen ab. Die Stadtpsychologin Cornelia Ehmayer meint dazu: „Für manche Gruppen von Menschen muss man die Verantwortung übernehmen, weil sie sich selber nicht an solchen Prozessen beteiligen können.“ Fußnote 1 Ein Bereich, in dem in den letzten Jahren eindeutig große Fortschritte erzielt wurden, ist auf der ersten Stufe der Partizipation, der „Information“ zu finden. BürgerInnen werden heute zu kleinen und großen Projekten in einer viel höheren Qualität informiert, als das noch vor einigen Jahren der Fall war. Wencke Hertzsch vom Institut für Soziologie der TU Wien bestätigt das: „Ein Commitment der Politik und der Verwaltung auf der Infoebene besteht. Mitbestimmung und Mitgestaltung sind jedoch eher weniger gewünscht.“ Beteiligung von unten Es gibt sie natürlich noch immer – Gruppen von BürgerInnen, die sich als Bürgerinitiativen zusammentun, um für oder gegen eine Sache in der Öffentlichkeit aufzutreten. Sie agieren projektbezogen, haben oft bürgerlichen Hintergrund und sind widerständig – zunehmend auch gegen die geplanten Beteiligungsangebote der PolitikerInnen. Was sich hier vor allem verändert hat, ist die Geschwindigkeit, mit der sie agieren können. Sie nützen die neuen Kommunikationstechnologien für ihre Zwecke und können so viel rascher als früher in Aktion treten, neue MitstreiterInnen finden oder notwendige Informationen einholen. Neue Formen wie flashmobs, also spontane Menschenansammlungen auf öffentlichen Plätzen, die über E-mail, Handy oder Web 2.0 organisiert werden und sich meist rasch wieder auflösen, zeigen neue Möglichkeiten der politischen Einflussnahme von unten auf, auch wenn sie bisher eher unpolitisch, mit hohem Spaßfaktor eingesetzt werden. Beteiligung mittendrin In den letzten 20 Jahren haben sich einige von Politik und Verwaltung eingesetzte Institutionen entwickelt, deren Aufgabe es ist, Bottom-up-
- 3. Prozess zu initiieren. Beispiele für solche Institutionen sind die Teams der Lokalen Agenda 21 oder Grätzlmanagements. Ihnen allen ist gemeinsam, dass sie präventiv wirksam werden sollen, also offen sind für die Anliegen der BürgerInnen, bevor größere Schwierigkeiten in Stadtteilen oder Regionen entstehen. Die eingesetzten „intermediären Institutionen“ dienen als Bindeglied zwischen BürgerInnen und Verwaltung sowie zwischen BürgerInnen und repräsentativer Demokratie. Die Prozesse dienen weniger dazu, bei geplanten Projekten BürgerInnen mitreden zu lassen, als BürgerInnen einzuladen für ihre Interessen im Stadtteil, in der Region aktiv zu werden. Bei der Umsetzung der Ideen werden sie unterstützt. Hier geht es zumeist nicht um die ganz heißen Themen oder Infrastrukturentscheidungen , sondern um die Stärkung lokalen Selbstbewusstseins und aktiver Mitgestaltung des eigenen Lebensumfeldes. Aneignung, Identitätsbildung und Ortsbindung sind drei Effekte, die Stadtpsychologin Cornelia Ehmayer als zentral für funktionierende Nachbarschaften in Stadtteilen und Gemeinden sieht. Diese Prozesse fördern soziales Lernen und stärken den sozialen Zusammenhalt zwischen unterschiedlichen Gruppen. Eine besondere Herausforderung bei der Gestaltung solcher Prozesse ist es, bestimmte Bevölkerungsgruppen über die momentan praktizierten Beteiligungsmethoden zu erreichen. Trotz vieler Versuche und Bemühungen scheint hier der Stein der Weisen noch nicht gefunden zu sein, auch wenn Experimente mit aufsuchender Arbeit und anwaltschaftlichen Ansätzen bereits eine mögliche Richtung anzeigen. Motivationslagen für Beteiligung Warum räumen Politik und Verwaltung Beteiligungsmöglichkeiten ein? Hier gibt es eine große Bandbreite an Motivationen: Manche VertreterInnen von Politik und Verwaltung haben professionelles Interesse an der Erdung fachlicher Entscheidungen. Sie möchten über die Beteiligung zu besseren Lösungen kommen. Andere beteiligen aus strategischen Gründen: Sie gehen davon aus, das eine Beteiligung die Akzeptanz der späteren Entscheidung erhöht und damit die Implementierung vereinfacht. Und für wieder andere ist es eine lästige Pflichtübung, die der Legitimation der bereits zuvor getroffenen Entscheidung dient. Warum beteiligen sich BürgerInnen an Partizipationsprozessen? Auch hier sind die Interessenslagen unterschiedlich: Manche „beteiligte“ BürgerInnen haben ein persönliches Interesse und möchten ihre Sicht einbringen, um die Entscheidung in eine bestimmte Richtung zu beeinflussen. Manche haben Interesse am sozialen Erleben, das in einem solchen Prozess stattfindet. Und andere nehmen an Partizipationsprozessen teil, weil sie Verantwortung für das Gemeinwohl übernehmen möchten. Eugen Antalowsky vom Europaforum dazu: „Man beteiligt sich aus politischem Anliegen oder aus Betroffenheit aufgrund einer Veränderung oder einer Schlechterstellung.“ Die nächsten 20 Jahre – beteiligungsrelevante gesellschaftliche Trends • Die Lebensstile von BürgerInnen werden vielfältiger und damit auch unübersichtlicher.
- 4. • Es finden Machtverschiebungen auf lokalen, regionalen, nationalen und supranationalen Ebenen statt. • Die öffentliche Sphäre wird fragmentierter, Leitmedien existieren nicht mehr. Im Gegensatz zu früher beziehen junge BürgerInnen ihre Infos aus vielfältigen Quellen, der früher omnipräsente ORF ist heute für die viele Jugendlichen unbekanntes Terrain. • Der gesellschaftliche Diskurs wird bunter, BürgerInnen sind in den neuen Medien nicht mehr nur LeserInnen und KonsumentInnen, sondern werden selbst zu AutorInnen und RedakteurInnen • Auf lokaler Ebene wird die politische Stabilität geringer, absolute Mehrheiten bilden die Ausnahme, wechselnde Koalitionen die Regel. • Die Verwaltung zieht sich zunehmend zurück, viele Funktionen werden eingespart oder in die Privatwirtschaft ausgelagert. • Alte politische Basisstrukturen, wie Sektionen oder Bünde, erodieren langsam und werden durch neue Netzwerke ersetzt. • Die Europäische Integration schreitet weiter voran. Was bedeuten diese gesellschaftlichen Trends nun für die Beteiligung, welche Trends zeichnen sich hier ab? Blended participation Zukünftige Beteiligungsangebote werden nicht mehr ohne virtuelle Angebote auskommen, gleichzeitig werden vermutlich auch rein virtuelle Angebote nicht das gewünschte Ziel erreichen. Am erfolgreichsten werden Beteiligungsverfahren sein, die eine ernsthafte und professionelle Verschränkung von „real life“ und „virtual life“ anbieten, damit breite Bevölkerungsschichten erreichen und die Bedürfnisse vieler unterschiedlicher Gruppen befriedigen: Wer Lust und Zeit hat, trifft sich abends in einer Arbeitsgruppe, wer viel beschäftigt oder mit Kinderbetreuung an zu Hause gebunden ist, loggt sich zwischendurch ein, um seine/ihre Meinung kund zu tun. Analog zum bereits erprobten „blended learning“ entsteht so eine funktionierende „blended participation“. Die Herausforderung liegt dabei in der Balance zwischen Prozessoffenheit einerseits, um Redundanz und Flexibilität zu ermöglichen, und einer klaren Vereinbarung andererseits, die Orientierung und Sicherheit für alle Beteiligten schafft. Eine intensivere Anwendung der virtuellen Methoden in der Partizipation ist übrigens spätestens dann zu erwarten, wenn die sogenannten „digital natives“, also jene Menschen, die mit Internet und Co aufgewachsen sind, in relevante Positionen in Verwaltung und Politik kommen. Desperate participation Dort wo Wohlfahrtsleistungen und Versorgung durch Staat, Land, Stadt oder Gemeinden abnehmen, können Initiativen entstehen, die diesen Rückgang kompensieren. Ehrenamtliches Engagement, Tauschkreise und nachbarschaftliche Unterstützung könnten ehemals staatlich oder städtisch organisierten Aufgaben übernehmen und gemeinschaftlich und selbstbestimmt organisieren. Irene Bittner, Mitglied von kampolerta, einer Initiative, die sich der ungewöhnlichen Nutzung von öffentlichen Räumen verschrieben hat, meint dazu: „Mehr Eigenverantwortung und Initiative wird sich entwickeln, muss aus der Not heraus entwickelt werden, wenn weniger Staat und weniger
- 5. Regulation vorhanden sind.“ Diese Entwicklungen lassen sich auch in europäischen Nachbarländern bereits deutlich erkennen. Wenn auch der Rückgang der daseinsvorsorgenden Funktion der Kommunen grundsätzlich problematisch ist, so gilt es dennoch durch gezielte Aktivitäten der lokalen Vernetzung und des gemeinswesenorientierten Strukturaufbaues aus dem Rückzug des Wohlfahrtsstaates resultierende Ungleichheiten abzufangen. Das Programm soziale Stadt in Deutschland hat in den letzten Jahren an diesem Strukturaufbau vor allem in benachteiligten Stadtquartieren viele Ressourcen aufgebaut. Seit heuer läuft das Programm aufgrund eines kürzlich beschlossenen Sparprogrammes der deutschen Bundesregierung nur mehr mit 30% des Mitteleinsatzes weiter. Offensichtlich wurden die Wirkungen dieses präventiv so notwendigen Programmes politisch nicht verstanden. Dieses Phänomen ist ein klarer Auftrag an alle beratenden und prozessgestaltenden AkteurInnen, Wirkungen präventiv armutsbekämpfender Stadtteil- bzw. Gemeinwesenarbeit nachzuweisen und an EntscheiderInnen zu vermitteln. Participation on demand BürgerInnen werden wählerischer: Sie werden sich weiterhin nur in Verfahren einbringen, wenn das Thema für sie eine Priorität hat. Sie werden dabei aber einen höheren Anspruch an die Qualität der Verfahren stellen. Viele haben bereits Erfahrung in Bürgerbeteiligungsverfahren, werden daher nur dort teilnehmen, wo das Angebot der Beteiligung sehr klar, nicht mit zu großem Aufwand verbunden und attraktiv ist. Auch Verwaltung und Politik werden in Zukunft stärker auswählen: Aus der wachsenden Erfahrung heraus werden Verwaltung und Politik nur bei jenen Projekten zur Bürgerbeteiligung einladen, in denen der Nutzen klar ist – Beteiligung also nicht als Prinzip, sondern nur dann, wenn es sicher etwas bringt. Interessant wird auch die Entwicklung auf europäischer Ebene sein. Hier bieten heute schon Websites wie „your voice in Europe“ Möglichkeiten zur Konsultation an. Kerstin Arbter, ExpertIn für strategische Umweltprüfungen und Öffentlichkeitsbeteiligung kann sich hier auch ein zunehmendes Interesse der BürgerInnen an Entscheidungen der EU und eine Verlagerung der kooperativen Verfahren auf die EU-Ebene vorstellen. Egal ob ungefragt oder on demand, absichtsvoll oder desperat, puristisch oder blended, partizipative Prozesse sind aus einer seggregierenden Noch-Wohlfahrtsgesellschaft nicht wegzudenken und schaffen in jedem Fall Sinn. Die Kunst in der Gestaltung solcher Prozesse liegt neben methodischer Finesse, kommunikativer Strategie wohl auch darin, uns die Neugier zu bewahren, auch wenn an der Oberfläche alles schon klar zu sein scheint, sensibel auf sich verändernde Verhältnisse/Communities einzugehen und das Rad immer wieder ein Stück weit neu zu erfinden. Die Kunst, diese Prozesse zu Ermöglichung liegt sicherlich auch in der Überzeugungskraft der Beteiligungsprofis, Sinn und Wirkungen partizipativer Prozesse auch deren Finanziers und AuftraggeberInnen zu vermitteln.
- 6. Fußnote: 1) Alle ExpertInnenzitate stammen aus einer Gesprächsrunde mit dem Titel „mehr oder weniger beteiligt“, zu der wir im Oktober 2010 eingeladen haben.